生态文明建设是新时代中国特色社会主义事业的重要战略部署，是关乎中华民族永续发展的根本大计。2026年是“十五五”规划开局之年，全国两会对加快推动全面绿色转型作出系统性部署，为生态文明建设指明了系统化、市场化的发展方向。政府工作报告明确提出“完善多元化生态补偿机制，拓展生态产品价值实现渠道”，将生态保护补偿制度建设作为协同推进降碳减污扩绿增长的重要抓手，凸显了其在生态文明建设中的重要作用。

作为黄河流域重要生态屏障和典型资源型省份，山西肩负着推动黄河流域生态保护和高质量发展、实现资源型地区绿色转型的双重使命。山西省“十五五”规划主动对接国家战略，明确提出深化生态文明体制改革，完善生态保护补偿制度与生态产品价值实现机制，为全省生态文明建设提供了行动指南。立足全国两会精神、“十五五”规划蓝图与山西发展实际，健全横向生态保护补偿机制，推动地区间成本共担、效益共享、合作共治，既是落实习近平生态文明思想的必然要求，也是山西破解资源型经济转型难题、在绿色转型中实现更大发展的关键路径。

科学把握横向生态保护补偿机制的内涵要义

横向生态保护补偿机制作为生态治理体系的重要组成部分，其核心要义是打破行政区域壁垒，让生态产品供给地与受益地建立权责对等、互利共赢的利益联结，这与区域协调发展战略高度契合，在新时代背景下被赋予了新的价值内涵。

从国家战略层面看，横向生态补偿是构建生态共同体的制度基石。黄河流域生态保护和高质量发展是国家重大战略，沿黄九省（区）以水为纽带构成紧密的生态命运共同体，流域上下游生态关联紧密。山西作为黄河中游重要省份，既是生态保护的责任主体，也是生态产品的供给主体，生态治理成效直接关系黄河安澜。健全横向生态补偿机制，能够推动沿黄省份建立生态共治、全域共建、发展共享的治理格局，将分散的行政区域治理转化为全流域协同治理，让黄河流域真正成为生态共同体、利益共同体，是推进区域协调发展的具体实践。

从资源型地区转型层面看，横向生态补偿是破解“保护与发展”矛盾的关键路径。长期以来，山西为国家能源安全作出了巨大贡献，但也付出了资源过度消耗、生态环境破坏、产业结构单一的代价，长期制约着山西省高质量发展。横向生态保护补偿机制通过明确生态保护的权责利关系，让生态保护者获得合理回报，让生态受益者承担补偿责任，既能为山西生态修复提供稳定的资金来源，也能引导资源型地区加快产业结构调整，实现生态保护与经济发展的良性互动。

从制度建设层面看，横向生态补偿是完善生态治理体系的重要支撑。2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国生态环境法典》，标志着我国生态文明建设迈入法治化、系统化新阶段。该法典凸显了人与自然和谐共生的理念，推动生态治理从分散治理走向系统治理，而横向生态保护补偿正是系统治理理念在区域生态治理中的具体体现。其通过构建政府引导、市场运作、社会参与的多元治理模式，完善生态产品价值实现机制，弥补了传统纵向生态补偿的单一性不足，形成纵向与横向互补、行政与市场相结合的生态补偿体系，为生态环境法典的落地实施提供了实践载体，也为生态治理提供了可复制、可推广的制度经验。

探索推进横向生态保护补偿机制的实践成效

近年来，山西深入贯彻习近平生态文明思想，紧扣黄河流域生态保护和高质量发展战略，以流域治理为抓手、以生态产品价值实现为核心、以制度建设为保障，扎实推进横向生态保护补偿机制建设，取得了一系列阶段性成效，为资源型地区生态治理积累了宝贵实践经验。

流域共治走深走实。流域是生态系统的重要载体，也是横向生态补偿的重要应用场景。山西以黄河、汾河流域治理为突破口，探索建立具有山西特色的流域横向生态补偿模式。2023年6月，山西启动“一泓清水入黄河”生态工程，通过三年实践，该工程的285个项目已经全面完工，不仅有效改善了黄河山西段干流水质，更搭建了跨省流域生态补偿的合作平台，为建立黄河流域横向生态补偿机制创造了有利条件。在汾河流域，率先在忻州、太原、晋中、吕梁、临汾、运城6个沿汾设区市开展横向生态补偿机制试点，创新实施水质与水量联动考核机制，制定生态流量保障标准，建立“按月核算、年终结算”的资金清算模式，实现了保护者、受益者、损害者、赔偿者之间的权责清晰、互动有序。2023年，山西省进一步深化试点经验，探索建立桑干河流域上下游横向生态补偿机制，逐步形成了“成本共担、成效共享”的流域共治格局。

生态产品价值实现机制逐步完善。生态产品价值实现是横向生态补偿机制的核心目标，也是拓展生态产品价值实现渠道的关键举措。山西围绕“绿水青山就是金山银山”理念，从生态价值核算、资源环境权益交易等方面入手，推动生态资本进入市场定价机制。在生态价值核算方面，累计投入839.89万元专项资金，开展生态系统生产总值核算与考核动态展示，为生态效益量化、补偿标准制定提供了科学的数据支撑。在资源环境权益交易方面，稳步推进环境保护税、水资源税改革，通过税收杠杆优化用水结构、倒逼企业减排；积极参与全国碳排放权交易，逐步将钢铁、水泥、电解铝等重点行业纳入交易范围，有序实施碳配额有偿分配，激发了社会主体参与生态保护的内生动力。

财政激励持续强化。目前，山西已初步构建起纵向与横向相结合、政府投入与市场融资相补充的财政支持体系。在纵向补偿方面，建立省对县级生态转移支付制度，2019年以来累计下达重点生态功能区转移支付72.28亿元、安排绿色发展转移支付32.9亿元，并将省级风景名胜区、湿地公园等生态禁限开发区全部纳入补助范围，为基层生态保护提供了稳定的财政支持。在横向补偿方面，制定出台《山西省汾河流域上下游横向生态补偿机制试点方案》等政策文件，明确补偿资金来源、核算标准、分配流程，截至目前沿汾六市累计发生生态补偿资金达11亿元。在融资模式创新方面，积极探索多元投入方式，在“一泓清水入黄河”工程中，通过发行专项债券、搭建省市债券对接平台等方式破解项目筹资难题，引导金融资本向生态保护领域集聚，形成了政府统筹、市场补充的资金保障格局。

协同治理格局不断优化。横向生态保护补偿的关键在于协同治理，山西打破条块分割、分段管理的传统治理模式，推动形成跨区域、跨部门的生态治理新格局。在省内协同方面，建立水利、生态环境、财政、林草等多部门联动工作机制，统筹推进流域治理、矿山生态修复、国土绿化等工作，实现生态保护各项政策的有效衔接。在区域协同方面，加强与陕西、内蒙古等邻省区的沟通对接，围绕黄河干流治理、跨流域水污染防治等议题开展常态化协商，逐步建立信息共享、联合执法、应急联动的合作机制。

健全完善山西横向生态保护补偿机制的施策路径

作为黄河流域重要生态屏障和典型资源型省份，山西紧扣国家战略要求、立足省情实际，从顶层设计、流域治理、补偿方式、产业融合、市场激活、制度保障六个维度精准施策、系统推进，全方位健全横向生态保护补偿机制，让机制创新成为守护黄河生态、培育绿色发展新动能的坚实保障。

完善顶层设计，筑牢制度体系根基。健全横向生态保护补偿机制，首要任务是构建系统完备的顶层制度框架。对标《生态保护补偿条例》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》等国家法规政策，建立健全省级横向生态补偿总体方案，明确全省横向生态补偿的核心原则、实施范围、工作流程、权责划分和监管机制，将横向生态补偿工作全面纳入法治化、规范化轨道。同时，加快补偿标准和评估体系建设，聚焦水环境、森林覆盖、水土保持等核心生态领域，制定科学量化的指标体系，形成可落地、可操作、可考核的补偿标准；建立全省统一的生态价值核算体系，定期开展生态红线管控成效、生态系统服务价值评估工作，为横向生态补偿的决策制定、核算考核提供坚实的数据支撑。

突出流域特色，构建分层分类的跨区域补偿网络。流域作为生态系统的重要纽带，是山西横向生态保护补偿机制建设的核心抓手。山西可以“七河一流域”为主线，构建“省内流域全覆盖、跨省流域深协同”的分层分类补偿网络。在黄河流域，紧扣黄河流域生态保护和高质量发展战略部署，加快与陕西、内蒙古建立晋陕蒙黄河干流横向生态补偿机制，以国考断面为核心监测点，明确三省区补偿资金分担比例、水质考核标准、生态治理责任，构建上下游、左右岸共同治理、效益共享的格局。在省内流域，推广汾河流域试点经验，将横向生态补偿机制延伸至桑干河、滹沱河、沁河等重要河流，结合各流域水资源禀赋、生态功能定位、经济发展水平，制定差异化的补偿标准和考核指标，对上游生态保护区下达水质、水量、生态流量等刚性指标，由下游受益地区根据考核结果支付补偿资金，实现上下游动态联动、权责对等。同时，将流域横向补偿与矿山生态修复、国土绿化等工作相结合，统筹推进流域生态系统保护和修复，实现生态效益、社会效益和经济效益相统一。

立足区域差异，创新多元化的生态补偿实现方式。完善多元化生态补偿机制，根据不同地区生态资源禀赋和发展阶段，探索多样化的补偿方式。山西境内吕梁、忻州等山林资源丰富区，晋中、运城等农业集约区，长治、阳泉等工业城市，生态功能定位和发展需求差异显著，应因地制宜创新补偿方式，推动生态补偿从“资金补偿为主”向“资金、技术、项目、指标补偿相结合”转变。对于吕梁、忻州等山林资源丰富区，探索建立以森林生态效益、水源涵养能力为核心指标的横向补偿机制，鼓励生态受益地区以经济补偿方式购买森林面积指标、碳汇指标，推动森林生态效益价值化；对于晋中、运城等农业集约区，将耕地水土保持、农田生态保护纳入横向生态补偿范畴，建立农业生态保护补偿基金，对实施有机农业、节水农业的经营主体给予补偿，推动农业生态与乡村振兴深度融合；对于长治、阳泉等工业城市，通过生态工业项目输出、生态产业园区共建等方式开展横向补偿，由生态保护地区与工业城市合作建设绿色产业园区，推动工业企业绿色转型，实现生态保护与产业发展互利共赢。同时，将碳汇、湿地、水土保持等生态产品价值全面纳入补偿体系，推进水土保持碳汇交易创新，将当地碳汇量折算为补偿资金，不断丰富生态价值实现途径。

紧扣转型需求，推动生态补偿与产业绿色转型深度融合。以碳达峰碳中和为牵引增强绿色发展动能，是资源型地区转型发展的核心方向。对于山西而言，横向生态保护补偿机制不仅是生态治理的制度工具，更是推动煤炭资源型地区产业绿色转型的重要支撑。山西可将生态补偿机制建设与产业结构调整、新旧动能转换紧密结合，以生态补偿资金和政策为支撑，推动传统产业绿色化改造、新兴绿色产业培育，实现绿水青山向金山银山的有效转化。对于传统煤炭产业区，利用生态补偿资金开展矿山生态修复、矸石山治理、土地复垦等工程，恢复植被覆盖和水土保持功能，将修复后的土地用于发展光伏、风电等清洁能源产业，实现“矿地复垦+新能源开发”的良性循环；依托生态补偿政策引导煤炭企业加快节能降碳改造，推进煤电一体化、煤焦化工循环化发展，推动传统能源产业向清洁高效利用转型。对于流域内生态保护区，利用生态补偿释放的财政空间，发展生态旅游、高山草地养殖、有机农业等特色绿色产业，打造“生态+文旅”“生态+农业”融合发展模式，让当地群众在生态保护中获得实实在在的收益。同时，设立省级绿色低碳转型基金，引导生态补偿资金、财政资金、社会资本向氢能、储能、绿色制造等新兴产业集聚，培育一批绿色产业龙头企业，推动产业结构向“绿”转变，让绿色转型成为山西高质量发展的鲜明底色。

激活市场动能，创新市场化补偿实现路径。坚持市场化改革方向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索多元化市场化生态补偿机制。健全资源环境权益交易制度，引入水权有偿使用和交易制度，培育规范有序的水资源交易市场；稳步推进排污权、有偿造林指标等生态权益交易，推动生态保护效益转化为经济收益。大力发展绿色金融，推进碳汇、生物多样性保护信托等绿色金融产品开发，鼓励金融机构推出针对性的绿色信贷、绿色债券产品，为生态保护补偿项目提供金融支持。深化碳排放权交易市场参与度，推动更多重点行业纳入全国碳排放权交易范围，探索碳汇价值折算为生态补偿资金的实现路径，让碳汇成为市场化补偿的重要载体，推动生态补偿从“行政主导”向“行政+市场”双轮驱动转变。

强化制度保障，健全系统化协同治理体制。完善生态保护补偿机制，关键在于构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。山西应加强顶层设计，打破行政区域和部门壁垒，构建“省级统筹、市县落实、跨区协同、社会参与”的横向生态补偿治理体制。一是完善顶层设计制度，对标《中华人民共和国生态环境法典》和《黄河流域生态保护补偿指导意见》等规定，制定省级横向生态保护补偿总体方案，明确补偿原则、适用范围、工作流程、监管机制，将横向生态补偿纳入法治化、规范化轨道。二是建立协同协调机制，可成立由多部门参与的省级横向生态补偿联席会议制度，统筹推进省内流域横向生态补偿机制建设；组建晋陕蒙黄河流域生态补偿协调委员会，强化与邻省区的部门对接，建立跨流域治理联席会议、技术咨询会、联合执法等常态化机制，确保信息共通、政策协同、行动一致。三是创新动态补偿机制，完善“月度核算、年度结算”的资金清算模式，建立补偿资金与水质、水量、生态流量等考核指标挂钩的动态调整机制，对生态保护成效显著的地区给予奖励，对未完成考核指标的地区扣减补偿资金，强化激励约束。四是健全监督考核机制，将横向生态补偿工作纳入地方政府绩效考核体系，加大生态补偿督察和绩效评价力度，确保补偿资金专款专用、生态治理任务落地见效；建立信息公开机制，定期公布补偿资金使用情况、环境质量变化数据，接受社会公众和媒体监督，形成全民参与的生态保护氛围。

〔作者系山西省社会科学院（山西省人民政府发展研究中心）党组书记、院长〕