“十三五”水利发展面临的形势

改革开放以来，我国的国际地位和经济地位发生了很大变化，国际地位逐步提高，成为稳定世界和平发展的重要支撑力量，承担了越来越多的国际责任。我国经济已经跃升为世界第二大经济体，是世界经济发展的重要推手。目前，世界经济发展整体不景气，尚未从金融危机中恢复元气，随着美国“亚太再平衡”战略的调整，和平发展面临着众多挑战。中国作为世界有影响力、负责任的大国，国际社会对中国寄予厚望，中国对世界经济发展和和平稳定有更多的责任和义务，这是我国水利发展面临的国际大环境。

水利发展面临的国内形势和“十二五”相比也发生了很大变化，主要表现在以下3个方面。

一是经济发展进入新常态。主要特征是：速度——从高速增长转为中高速增长，经济发展速度变缓，体量依然增加；结构——经济结构不断优化升级，消费拉动经济增长的贡献率提升，服务行业、高新技术对经济贡献加大，结构调整使中国经济量增质更优；动力——经济发展的动力机制发生转变，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动；管理——简政放权进一步释放市场活力，政府进一步放权，能市场解决的就交给市场解决，市场在经济发展过程中的作用进一步提升。

二是倡导“绿色化”发展。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化。发展过程中的“绿色化”与原来提倡的“四化同步”列入同一层次，同等重要。

三是人口形势发生变化。人口政策做了调整，由原来的一对夫妻“一胎”政策调整为“单独两胎”政策，随着人们生殖意愿的降低，人口生育政策进一步调整的可能性增加。“十三五”期间，我国进入老龄化社会的速度进一步加快，老龄化社会对社会诸多方面提出了新的要求。

国际和国内形势的变化，直接或间接地影响了水的供给和需求。编制《“十三五”水利发展规划》（简称《规划》），必须弄清这些形势的变化对水的影响以及水如何去适应这种变化，这样，编出的《规划》才能适应形势的变化。比如，国际形势的变化，对我们开发利用国际河流提出了新的要求，在开发利用国际河流的时候，要尽可能避免国际争端，同时维护好中国自身的利益，创造水资源开发利用与国际关系的双赢格局；我们进行经济结构调整的时候，要考虑中国水资源短缺和水污染严重的现实制约因素，充分利用国际资源和国际市场。国内新形势的变化，对水资源供给和需求产生重要影响，经济新常态时期，对水的需求比经济高速发展时期要低一些；“绿色化”发展对水量和水质产生重要影响，有利于改善水质；人口政策的变化直接影响水资源的供需关系。

《规划》的目标与任务

在《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》、《国家农业节水纲要（2012—2020年）》、国务院发布的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》以及国务院批复的《全国水资源综合规划》中，对“十三五”水利发展目标都进行了不同程度地涉及。因此，《规划》要遵照国家的战略部署，具体目标是：到“十三五”末（2020年），全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内；万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别降低到120立方米、65立方米；农田灌溉水有效利用系数提高到0.55；城市供水水源地水质基本达标，主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80％。

《规划》的主要任务概括来说，就是为经济社会发展提供可持续的水资源保障，也就是为全面建成小康社会提供水支撑。党的十八大提出了确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，为此，需要实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，大幅度提升科技进步对经济增长的贡献率，进入创新型国家行列，资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。“十三五”是国家全面建成小康社会的关键5年，也是收官之年，为实现国家全面建成小康社会提供可靠的水资源保障，是“十三五”水利发展的根本任务。

在此基础上，“十三五”水利发展有5个重点任务：一是为粮食安全提供水保障。粮食安全事关国家安全，是国计民生重要的安全领域。二是为农村饮水安全提供保障。在解决农村饮水量安全的基础上，切实保障水质的安全，使农村饮水由有水喝向喝“好水”提升。三是为扶贫攻坚提供水保障。全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区，确保贫困人口到2020年如期脱贫，对全面建成小康社会至关重要，为贫困地区脱贫提供坚实的水支撑是“十三五”水利发展义不容辞的责任。四是为“一带一路”发展提供水保障。“一带一路”建设，有利于促进沿线各国经济繁荣与区域经济合作，加强不同文明交流互鉴，促进世界和平发展，是一项造福世界各国人民的伟大事业，是中国的重大战略，为“一带一路”中国地区提供可靠的水保障是“十三五”水利发展的重要任务。五是为水生态文明建设提供水保障。“绿色化”是新形势下对生产、生活提出的新要求，“十三五”水利发展要适应这种趋势，突出水生态文明建设，开展水生态修复，为经济社会可持续发展提供水生态保障。

编制《规划》的注意事项

在编制《规划》中，以下几点应特别注意。

一是重点分步推进172项重大水利工程。据估算，172项工程全部建成后，将实现每年新增供水能力800亿立方米、农业节水能力260亿立方米，新增灌溉面积7800多万亩，进一步完善我国骨干水利设施体系。对于已经开工建设的重点水利工程，要按照工期保质保量完成；对于条件成熟尚未开工的重点水利工程，要在“十三五”期间开工，并有序地推进建设；对于有些涉及面广的工程，需要抓紧论证，为开工创造条件。这些工程建设过程中，要始终将生态环境保护放在重要的位置上，将“绿色化”贯穿到论证、建设和运行全过程，为“绿色化”发展做出示范。

二是科学预测“十三五”水需求。尽管《全国水资源综合规划》等成果已经过国务院审批，但在《规划》编制过程中，应对水需求数据进行科学调整，主要原因是客观形势发生了很大变化。比如，我国已经进入了经济发展新常态，预计经济发展速度比规划的时候要低一些；“绿色化”发展会进一步促进循环经济的发展，水的循环利用将在一定程度上提升，排污量也会有所减少，对水质和水量都会产生影响；人口政策的调整直接影响水的需求。对这些新形势进行科学判断，科学预测“十三五”的水需求，可以为《规划》奠定坚实的基础。

三是强化非常规水资源的规划。非常规水资源包括海水、污水、微咸水、矿井水、洪水和降水等。在编制《规划》中，要将非常规水资源放在重要的位置上统筹谋划。开发利用非常规水资源，既能有效增加水资源供给，又能减轻对环境的污染，具有多赢的效果。沿海地区要重视海水开发利用，城市发展要将污水的再生利用放在更加重要的位置上，提升再生水的比例。发展现代农业要重视“旱作节水农业”，提高降水的利用率。

四是完善和构建后备水源。随着供水系统的完善，无论是农村还是城市，都对供水系统产生依赖。供水对社会稳定和经济发展起到了难以估量的作用。但我们必须看到，供水系统存在着脆弱性，在特殊情况下，供水系统无水可供的现象时有发生，太湖蓝藻爆发导致无锡等城市供水受到严重威胁，松花江污染事件导致哈尔滨供水系统瘫痪，这些事例提醒我们建设后备水源的重要性和必要性。特别是在极端干旱现象频发的背景下，建设后备水源更有紧迫性。《规划》要在后备水源建设和完善方面有所体现，在重点城市和重点地区积极建设和完善后备水源，科学规划，同时加强后备水源的管理，在关键时候发挥后备水源的“救急”作用，为水资源安全保障再加一把锁。

五是构建积极应对极端气候条件的水保障体系。全球气候变化对中国水资源供给带来了巨大挑战，导致中国出现极端干旱、极端洪涝现象的概率增加，降水分布也有变化趋势，多年分析结果表明，我国东北到西南方向降水减少、东南到西北方向降水增加。《规划》在考虑“常规”水利规划的同时，要完善和构建应对极端气候条件下的水保障体系，做到有备无患、坦然面对。

六是建立科学长效的管理机制。科学长效的管理机制是水利顺利发展的基础，水利管理体制、运行机制、投资机制等，都需要科学长效的管理机制做保障。“十三五”期间，要在科学分析水利发展管理机制的优缺点的基础上，结合国内外发展形势和中国水情，逐步建立健全科学长效的管理机制。同时，要在局部有所创新和取得明显成效，如，在最严格的水资源管理长效机制、水价机制、工程管理机制、水权水市场管理机制等方面都大有可为。

（作者为中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员、博士生导师）