水资源是自然资源的重要组成，水资源用途管制制度是健全自然资源用途管制制度的应有之义。现行水资源用途管制较为分散、缺乏系统性，如何进一步健全水资源用途管制制度体系亟待研究。

水资源用途管制，是指通过水资源规划、用水总量控制、水功能区划、取水许可、水权交易等环节的管理措施，明确水资源用途，管控水资源用途变更，确保按照规定的用途开发利用水资源，促进水资源公平、高效、永续利用的一系列管理制度。水资源用途管制是一种水资源利用约束机制，是对水资源使用权的进一步限制。

我国水资源用途管制现状及存在的主要问题

现行水法规中尽管未明确出现“用途管制”表述，但对水资源用途进行管制的理念却贯穿于整个水法规体系。但是，现行水资源用途管制相关制度较为分散、宏观，缺乏系统性、全面性和可操作性。具体来讲，现行水资源用途管制制度存在着一些问题。

水资源规划尚不能有效满足用途管制需要。水资源规划应当是对生活、生产、生态等各种不同用途水资源进行用途管制的基本依据；但是从实际编制的技术路线和内容来看，目前的水资源规划侧重于通过工程手段，实现水资源的供需平衡，尚不能有效满足用途管制的需要。

水资源开发利用相关管制制度可操作性不强。从水资源用途管制的要求上看，目前水资源开发利用和使用环节的一些管制制度还比较宏观，可操作性不强。例如，规划水资源论证制度缺乏操作规定；用水顺序制度缺乏明确的抓手，未明确具体水源的具体用途。

水资源及其载体保护相关制度还不够健全。在水资源保护方面，现行水资源保护制度对生态用水保障的规定还比较欠缺；水功能区管理等规定还有待进一步细化和完善。在水资源载体保护方面，一些制度还不够健全，如岸线利用缺乏分区制度；岸线开发利用和水功能区管理之间的关系尚不清晰等。

现行水资源用途管制相关制度过于强调行政手段对水资源用途的管制，从产权和资产管理层面对水资源用途进行管制的制度设计仍非常欠缺。例如，对于水资源使用权确权登记后如何开展用途管制；水权交易过程中，如何进行用途管制；水权转让后，如何对转让后的行为进行后续监管，防止买方“囤水”等，现行水法规尚缺乏明确规定。

加强水资源用途管制的必要性

加强水资源用途管制是落实中央决策部署的重要举措。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求健全自然资源用途管制制度。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求完善自然资源资产用途管制制度，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用。《中共中央国务院生态文明体制改革总体方案》要求将用途管制扩大到所有自然生态空间，严禁任意改变用途。近年来，各级水行政主管部门通过制定水资源规划、严格用水总量控制和水功能区管理、加强水资源论证和取水许可等措施，初步形成了水资源用途管制框架体系。但是水资源用途管制的顶层设计还不够清晰，管理制度尚不健全，管理能力亟待提高，迫切需要加快落实中央决策部署，加强水资源用途管制。

加强水资源用途管制是建设生态文明的重要抓手。水资源是生态环境的控制性要素，保障生态需水是建设生态文明的基础支撑。长期以来，我国经济社会发展付出的水资源、水环境代价过大，导致一些地方出现河道断流、地下水超采、水污染严重、水生态退化等生态环境问题。亟须按照建设生态文明的要求，加强水资源用途管制，严控经济社会发展用水总量，倒逼经济社会发展转方式、调结构，确保生态基本需水，保护和修复水生态环境。

加强水资源用途管制是统筹各行业用水、保障经济社会健康发展的必然要求。随着经济社会快速发展，在严格用水总量控制的条件下，各行业对水资源各种用途间的竞争将日趋激烈。亟须加强水资源用途管制，统筹考虑各行业用水需求，保证生活用水，保障粮食生产合理需水，优化配置生产经营用水，充分发挥水资源的多重功能，以水资源节约集约利用和可持续利用，保障粮食安全和供水安全，支撑经济社会快速健康发展。

加强水资源用途管制是建立水权制度的重要基础。开展水资源使用权确权登记，必须加强水资源用途管制，在水资源总量中厘清经济社会发展用水和生态用水的用途边界，并在经济社会发展用水中进一步厘清生活、农业、工业等不同行业用水的用途边界，以此为基础确认取用水户的水资源使用权，明确取用水用途。开展多种形式的水权交易流转，必须严格管控水资源用途变更，防止农业、生态和居民生活用水被挤占。

水资源用途管制制度建设的思路和重点

参考土地用途管制的做法，结合我国国情水情和水资源的特殊性，水资源用途管制的基本思路可以表述为以下四方面。

一是依据最严格水资源管理制度和水资源相关规划，明确水资源用途，控制水资源开发利用总量。基于水资源的流动性、多功能性、综合利用性、利害两重性等特性，需要按照各流域和各区域的水资源和水环境承载能力，依据最严格水资源管理制度中的三条红线控制指标、水资源综合规划、各种专项水资源规划、水功能区划、水量分配方案、水中长期供求规划等，从水量、水质、水能、水域、水体等多个角度统筹确定水资源的用途，控制可开发利用水资源的总量。

二是优先保障城乡居民生活用水，严格保护基本生态用水和农业用水，优化配置生产经营用水。区分各种水资源用途，实行各有侧重的管制，这是水资源用途管制的核心内容。基于水资源的不确定性、多功能性、综合利用性等特性，需要从居民生活用水、基本生态用水和农业用水、生产经营用水等方面实行不同的用途管制。

三是严格限制开发利用河湖水域岸线空间，有序实现河湖休养生息。严格水功能区管理，确立水功能区影响论证制度；实行岸线分区管理制度，综合考虑水资源规划、水功能区划、采砂管理规划、岸线利用管理规划等，将岸线划分为保护区、保留区、限制开发区、开发利用区，严格分区管理；健全禁止河湖围垦制度，严格限制建设项目占用水域，防止现有水域面积衰减；建立占用水域补偿制度。

四是严格水资源用途变更管制，确保按照确定的用途开发利用和使用水资源。明确禁止用途变更的情形，严格规划调整中的水资源用途变更，严格水权交易中的水资源用途变更。

这四个方面分别表示水资源用途管制的四个层面：第一层面是水资源用途确定制度，这是用途管制的前提和基础；第二层面是从生活、生态、生产“三生”用水角度，明确水资源用途管制的各自侧重点；第三层面是从水和盆的关系角度，提出对河湖水域岸线空间的用途管制要求；第四层面是对取用水户的要求。

健全水资源用途管制制度的建议

2016年7月，水利部发布了《关于加强水资源用途管制的指导意见》，明确了加强水资源用途管制工作的重要性和紧迫性、总体要求、主要任务和保障措施，是今后一段时期水资源用途管制工作的重要指导性文件。在落实该指导意见基础上，需要进一步探索和积极推进相关法规建设和能力建设，逐步建立健全水资源用途管制制度体系。

一是积极开展水资源用途管制工作试点。推动、引导水权试点地区和一些水资源管理基础条件较好的地区率先开展用途管制制度建设试点，抓准水资源用途管制的关键环节和主要问题，为建立健全水资源用途管制制度提供实践经验支撑。

二是积极推进水资源用途管制相关法规建设。一方面，在目前推动制定的地下水管理条例、水功能区监督管理办法等水法规中，从地下水管理和保护、水功能区监督管理等各自层面规定水资源用途管制的内容；另一方面，要适时启动《水法》修订研究，从法律层面上构建系统的水资源用途管制制度。

三是进一步强化能力建设。一方面，抓紧完善水资源监测、用水计量与统计制度，建立取、用、供、排水计量设施，建立现代化水资源监测系统；另一方面，建设和完善水利信息采集、传输网络及综合数据库，加快水利信息化综合体系建设，为水资源用途管制工作奠定良好的技术基础。