水权问题由来已久，特别是在水资源比较短缺的地区，更早地涉及到水权内容，只是当时不用“水权”这个词汇，而是以水的使用权分配形式体现。我国从2000年以后，关于水权的研究呈现“井喷式”态势，经过14年的研究和实践，水权研究成果无论从深度、广度都有突破性进展，特别是在实践领域，进行了有益尝试，获得了比较令人满意的成果。

对于水权概念，目前学术界尚无统一认识，可以说是百家争鸣。如汪恕诚认为水权是水资源的所有权和使用权，刘斌认为水权是一种长期独占水资源使用权的权利。笔者认为水权是指水资源稀缺条件下人们有关水资源的权利的总和，其最终可以归结为水资源的所有权、经营权和使用权。

国家非常重视水权制度建设

在水权分类上，尽管没有工业用水权、农业用水权、生活用水权等分类，但众多的学者特别关注农业用水相关的权益保障问题。其主要原因有两个：一是现在我国农业用水占总用水量60%以上，农业用水效率还有很大的提升空间，用最少的水生产更多的农产品成为大家的共识，提高农业用水效率是农业节水的重大命题；二是随着城市和工业的发展，用水量大增，农业用水转为非农业用水的数量在增加，空间在扩展，如何保障农业用水维护粮食安全成为社会必须认真处理的重大资源环境问题。因此，有必要对农业用水权进行重点研究。所谓农业用水权，是农业用水权利的总和，主要包括所有权、经营权、使用权和转让权等。

农业用水权是水权制度的重要组成部分。近年来，国家对水权制度建设非常重视。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，建立国家初始水权分配制度和水权转让制度。2011年中央一号文件提出，建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源。 2012年国务院三号文件提出，建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源。《国家农业节水纲要（2012—2020年）》提出，有条件的地区要逐步建立节约水量交易机制，构建交易平台，保障农民在水权转让中的合法权益。十八届三中全会决定明确提出，发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

2002年，甘肃省张掖市在临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行水票交易制度，张掖市根据国家分给6.3亿立方米的用水总量，将其逐级分配到各县、乡、用水户，用水户拥有“水票”，“水票”可以流通交易，农业、工业用水交易价格不超过基本水价3倍和10倍。2003年开始，宁夏、内蒙古分别开展黄河水权转换工作试点，即工业企业投资灌区节水改造，由于灌区用水效率提高，会减少用水量，将节约的水（亦即渠道渗漏的水）转让给工业企业，从而实现了农业用水向工业用水的转变。截至2012年底，两区水权交易项目合计达到39个。内蒙古30个项目平均交易价格8.39元每立方米，宁夏9个项目平均交易价格4.61元每立方米。2007年宁夏出台《宁夏回族自治区节约用水条例》，明确规定新上工业项目没有取水指标的，必须进行水权转换，从农业节水中等量置换出用水指标。该条例从法律层面确保了农业用水向工业用水的转变。

农业用水权转让存在的问题

农业用水权对农民和国家粮食安全都很重要，但纵观我国农业用水权制度，还存在许多问题。

一是农业用水权法律地位不清，没有相关的法律进行规范。2002年10月1日实施的《中华人民共和国水法》，规定了一系列水资源管理制度，尽管这些制度与农业用水权密切相关，但没有从权属上界定农业用水权，甚至连“水权”的字样都没有提到。

二是在农业用水权转让中，农民权益保障机制不健全。纵观农业用水权转让的案例，区域性特征明显，主要发生在区域水资源供需矛盾紧张地区，如内蒙古、宁夏和甘肃，其共同点是农业用水效率不高，工业和城市需水量大，需要通过农业用水“农转非”来实现。目前通用的做法就是将节约的水作为转让水量进行转让，在转让过程中，农民的权益暂时没有受到冲击（没有影响到灌溉），至于农民的其他权益则关注不足。如农业用水的机会成本问题，假设农业用水暂时不转让，待未来转让，其收益可能更高，但目前转让过程中对此缺乏考虑，在某种程度上农民的权益可能受到冲击，只是目前农民没有提出此要求。

三是农业用水权转让立法落后于实践。农业用水权转让需要法律保障。目前，有关农业用水权转让的适用法规仅仅是《取水许可和水资源费征收管理条例》，该条例第二十七条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”但在实践层次上，农业用水权的转让已经远远突破了这种形式，如甘肃省张掖市在临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行水票交易制度；2000年浙江省义乌、东阳、慈溪和绍兴等市开展的水权交易，也直接或间接地涉及到农业用水权的转让，都缺乏法律依据。农业用水权转让相关法律落后于实践需求，弥补这块短板迫在眉睫。

四是农业用水权转让基础工作非常薄弱。实现农业用水权需要系列基础性工作支撑，如农业用水权分配技术、农业用水权确认的方法和法律支撑、农业用水权交易制度、农业用水权监管制度、农业用水监测预报系统、农业用水权评估技术等。目前，这些基础性工作做得还不够，连“农业用水权”基本内涵都没有形成共识，虽然在其他方面也进行了有益尝试，但离完善的农业用水权支撑体系还有很大差距。以农业用水权分配技术为例，现在我们做的大量基础工作是将水量分配给省、市，农业用水权的分配包含在水量分配之中，没有进行细分，至于何时将农业用水权分到千家万户，如何将其分到千家万户，涉及到复杂的具体工作，目前连研究工作都很薄弱，实践成果更是少之又少。

农业用水权制度发展趋势与建议

农业用水权有其特殊性，尽管目前农业用水权制度存在不少问题，但展望未来，存在以下趋势：一是人们的农业用水权意识将加快提升；二是农业用水权制度将加速完善；三是农业用水权支撑体系将逐步扎实；四是农业用水权理论和实践成果将更加丰富。

笔者对我国农业用水权制度的发展提出3点建议。

建议一：建立农业用水红线制度。水利是农业的命脉，足够的农业用水是维护我国粮食安全的关键。尽管我国农业用水量整体趋于稳定，但每年农业缺水300亿立方米，因干旱多年平均减少粮食产量300亿千克左右。农业用水向非农转变的趋势明显加大，主要表现在经济发达地区和水资源紧缺地区。在农业用水权可交易的条件下，农业用水向效益高的非农转移将更加明显，为了国家安全，保障国家农产品安全所需要的最低农业用水的数量是必须的，这最低量就是农业用水的红线，建立我国农业用水红线制度有必要性和紧迫性。笔者曾粗略地估算农业用水红线为3700亿至3900亿立方米，平均为3800亿立方米，这是一个很保守的估计，需要进一步的研究和论证。建议国家早日开展农业用水红线制度相关研究工作，确保国家农产品安全。

建议二：推进农业用水权研究。目前，农业用水权转让在局部地区发展势头较快，缺水地区将解决水短缺聚焦在农业用水上，农业用水权转让成为农业用水重要课题。然而，我国农业用水权研究很薄弱，难以适应农业用水权转让的现实需要，迫切需要针对农业用水权开展系列研究工作。

建议三：积极稳妥地推进农业用水权制度建设。农业用水权制度尚不完善，建立完善的农业用水权制度体系还需要很长时间。我们既要看到农业用水权制度建设的有利因素，也要实事求是地解决推进中面临的困难，积极地创造条件，积极稳妥地推进农业水权的实践，建立农业用水权制度体系，通过农业用水权权属管理实现农业用水的高效配置，为现代农业的发展奠定基础。
　
　　（作者为中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员，博士生导师）