近年来，黄委水行政执法管理一直处于行业内领先水平，并赢得了社会的广泛认可。与此同时，一些不适应形势发展的问题也越来越突出，尤其是大量“编外人员”执法，成为新常态下黄河下游水行政执法的硬伤。黄委延续多年的“一套人马，两块牌子”水行政执法体制，已不能适应依法治河的需要，基层执法实践在“倒逼”改革。2013年始，水利部综合执法在开封试点，黄委一体部署，在不增“编制”的情况下，有效解决了执法队伍严重不足难题。2014年11月18日，黄委领导到河南河务局进行“黄委贯彻落实依法治河实施方案”调研，提出应充分抓住十八届四中全会“依法治国”的历史机遇，以问题为导向，靠改革破解基层深层次问题。

大量“编外人员”在黄河下游执法

黄河下游长时间内没有独立、专职的水政执法队伍。2002年黄委机构改革，在明确黄委、省、市、县4级法制工作部门时，在后面加了个括号，算是给了执法队伍一个名分，后来又任命了各级执法队伍负责人，职务级别还比较高，但水政监察队伍与水政管理部门一直实行“一套人马，两块牌子”，专职的执法队伍一直没有组建起来，所谓的“二合一”基本上是有名无实。

近几年，沿黄经济社会快速发展，政府和社会公众对黄河的要求和期盼大大提高，黄河水行政管理的地位骤然提升，与10年前相比，执法任务量与艰巨性不能同日而语。为满足工作需要，越来越多的县级河务局不得不从养护公司、施工企业、运行观测科等其他单位和部门抽调、借用人员到水政执法队伍，协助日常执法管理。

据河南河务局不完全统计，截至2014年3月，河南河务局全局水政监察人员共计286人，其中，有100名是非在编执法人员；郑州河务局水政监察人员57人，有28名是非在编执法人员；濮阳河务局水政监察人员76人，有33名是非在编执法人员。也就是说，在河南黄河河道内，有超过1/3没有执法主体资格的“编外人员”在进行水行政执法。

使用“编外人员”执法，是基层河务局的无奈之举。原阳河务局局长李安忠对此深有感触：“我局辖区内滩区面积广大，执法职能涉及河道巡查、涉河建设项目、采砂管理、采淘铁砂管理、浮桥管理、行政处罚、法治宣传等多个领域。距离郑州近，原阳又设立了平原示范区，这几年，原阳黄河河道内各类非防洪工程建设项目和水事活动“井喷式”增加，出现不少违规项目，个别项目形成了“违章建设→媒体报道→上级批示→查处整改→再违章建设”的恶性循环，上级经常敲打，媒体有负面报道。我局河道管理和水行政执法面临严峻形势，在我局的工作中，水政在我心中最重，压力也最大。局里几个领导为此在一起想办法，大家伙儿有个共同看法就是‘水政执法现在事情太多，既复杂敏感，难度又大，没人绝对不行’。可是，根据10年前水管体制改革的定岗定员，我局水政执法人员是公务员身份，目前符合要求上岗的只有3人。说句实话，就靠这3个人，即便24小时不歇，执法也是瘫痪。编制问题突破不了，我们只好另辟蹊径，从工程班、施工企业里选了20多个人，组成‘巡逻班’，实际上这20多人就是干水政执法的活，只是没法给身份而已。”

“编外人员”执法是黄河水行政执法硬伤

对于行政部门，众所周知的一个常识是，法无授权不可为；而对执法人员而言，也必须坚持“上岗必持证、持证必培训、培训必考试”的基本原则，如此才能确保执法人员的素质。

执法离不开“编外人员”，恰恰暴露了当下黄河下游水行政执法的硬伤。“编外人员”执法必然带来一些问题。一是在法律上，“编外人员”执法，说到底是一种权力外包。“编外人员”的存在，尽管缓解了人员短缺的危机， 但“编外人员”并不具备执法的主体资格。河南河务局下属26个县级河务局中，有不少执法人员既无水利部颁发的《水政监察证》，又无当地政府法制部门颁发的《行政执法证》，实际上就是“临时工”在无证执法。二是难以形成稳定的、有战斗力的执法队伍，执法效能难以提升。编外人员因为与水政部门的关系是临时的，普遍缺乏归属感，加上身份和升迁长期得不到解决，工作积极性必然受到影响，而且人员经常变动，很多人不像正式人员那样受过专业培训，不熟悉相关法律法规及执法程序，素质参差不齐，容易造成执法行为失范。

惠金河务局水政科副科长李效利说：“身份尴尬，没有执法权，没有前途，工作辛苦，待遇不高风险高，这就是县级河务局水政队伍中编外人员目前的生存状态。县级河务局水政队伍的流动性很大，连续在水政执法岗位上做了几年的借用人员不多，不少是刚培养成熟起来，人就走了。咱也没办法，总不能耽误人家啊。”

基层法治实践“倒逼”改革

2014年11月中旬，黄委到郑州、濮阳两个市级河务局进行全面推进依法治河工作调研，有关水管单位及办公室、人劳、财务、建管、供水等有关部门参加了调研。被调研的2个市级河务局和10个县级河务局都谈到基层水行政执法面临的最大难题是执法队伍问题，“巧妇难为无米之炊”；强烈呼吁执法机构与法制工作部门分开，成立专职的执法大队独立施法。一个代表发言说：“上级要求我们河道管理横要到边，竖要到底，工作不能棚架；也都知道或了解县级河务局水政监察人员远远不能满足执法工作需要，有关部门一直在呼吁，可就是解决不了问题。这几年从上至下对水政工作的重要性认识提高了，变化确实在点滴地发生着，但还是口头上重视的多，落实到行动上的少，很多实际问题并没有得到很好地解决。县级河务局抽调大量人员到水政上，没有部门预算，缺乏相关装备，实属无奈之举。这次黄委提出实施依法治河，真的希望把这个困扰了基层10年的老大难问题得到妥善解决。”

在郑州调研时，基层发出的“大合唱”得到了黄委领导的首肯和呼应：四中全会开过，委里就提出要制订贯彻落实依法治河的实施方案。目的就是要符合实际，以问题为导向，解决实际问题，不能年年都是这个问题，没办法解决。黄委，特别是基层单位，1984年财务包干以后，一直背着经济包袱，养队伍始终是黄委的巨大压力，经费是基层考虑的第一难题，怎么解决 要靠改革。上一次管养分离改革，我全程参与了，它解决了工程养护的问题，但不是所有问题都得到了解决。当时是按水管改的，不是按水行政改的，对县级河务局的水行政考虑不足、不到位，本身带来问题。现在十八届三中全会、十八届四中全会召开，两者是姊妹篇，给我们深化改革、破解难题提供了机会。解决当时水管体制改革没有解决的问题，至少推进一步，现在到时候了。依法治河不仅仅是依法行政，各方面工作都要有所体现，要搭上车，从体制、机制上理顺。

　开封试点开了一扇窗

2013年，黄委在河南河务局所属的6个市级河务局中，选择了有代表性的开封河务局，作为水利部在黄委唯一的一个综合执法试点单位。经过开展1年多的工作，试点实现了基层水行政执法管理从“点”管理到“点面结合”管理模式的转变，执法效能得到显著提升。

试点开了一扇窗，希望这扇窗能把整个蓝天装进去。“试点前，我局执法人员三五个人，很难开展工作。这次试点，黄委给了我局10个编制，成立了专职执法大队，执法力量差不多增加了一半，尽管仍然是和水政科一起办公，还没有完全实现执法和法制部门彻底分开，不符合政府对我们提出的要求，人员也有些不够，但总算有了突破。现在我们基本做到了监管领域的全覆盖和‘网格化’管理。”试点中竞争到县级河务局水政执法大队任职的研究生李鹏，经过1年多工作，有深切感受。他认为，执法检查最重要的是保证重点，现在不但可以把资源在一段时间内集中向河道巡查、采砂管理、河道内许可项目稽查、水事违法行为查处等重点环节倾斜，各项执法责任也能够基本得到落实，而且执法人员形象、素质有了很大提高，能文能武，老百姓对我们黄河执法队伍的看法都发生了很大变化。

2014年11月，河南河务局对开封试点进行验收时，开封河务局主管水政的副局长王永川说：“这次试点最大的成果，是黄委给了政策，人劳、水政、建管、财务等联动，尤其是人劳部门的下文很重要，解决了长期困扰基层的一线执法队伍问题，使县级河务局水行政执法能力能够适应新常态下的工作需要。我希望我们的做法能被更多地复制。”

从2006年黄委水管体制改革开始，黄河人围绕人员定额、工作定额等，对改革的后评价工作一直在进行。可以说哪些地方当时设置不合理，哪些方面随着情况变化需要改进、完善，如何更合理配置资源，经过10年的研究探索，黄河人已经取得了一些基本共识。开封试点的成功再次说明，对于专职水政监察队伍建设问题，人事制度不是障碍。不向国家要编制，从现有人员中整合、调剂、扩充，理论上具有可行性，现实中具有可操作性。当然，对于各单位所需人员数量，不完全是由执法部门自己说了算，也不可能无限扩张，要结合实际任务，研究更加具体的测算方法。

以法治思维、法治方式破解难题

十八届三中全会透露出这样一条重要信息：我国将全面清理行政执法人员，严禁未取得执法资格的人员执法，将履行行政执法职责的合同工、临时工调离执法岗位。

十八届四中全会提出“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”、“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度”。正规化、专业化是水政监察业务能力建设的核心，职业化是水政人员履行职责的主要保障。这两个“推进”，可谓是破解“编外人员”执法问题的法治正途。

黄河水行政执法延续多年的“一套人马，两块牌子”体制，显然已经不能适应当前“依法治河”工作的需要。“舟已行矣，而剑不行，求剑若此，不亦惑乎 ”“刻舟求剑”式的管理，不是善治更不会让人有归属感。如果一项工作，在编的正式员工根本无法完成，必须雇用大量的编外人员才能完成，说明这个制度在顶层设计上存在很大缺陷。黄河上破除“编外人员”执法是应有之义，建立新的执法体制是当务之急，目前需要的就是做好依法治河顶层设计，一体部署、一体落实、一体督办，上下联动，各部门共同发力。