黄河下游滩区既是行洪滞洪沉沙的场所，又是滩区群众赖以生存的家园，由于滩区的多重属性，导致滩区治理非常复杂，滩区群众脱贫致富的办法有时又和黄河的治河理念、治理方略相矛盾，同时，随着社会经济的发展，国家对滩区的农业税优惠政策、补助政策等已和滩外一样。正是由于此种原因，致使滩区群众的生存环境大大落后于滩外，滩区落后的社会状况、单一的经济发展模式与中国社会主义新农村建设格格不入。鉴于第一二三期黄河下游滩区水利建设取得的成效，建议尽快启动新一期黄河下游滩区水利建设，改变滩区目前贫穷落后的面貌，促进滩区经济发展，确保黄河下游防洪安全。

　　一、黄河下游滩区基本情况

　　黄河下游（自孟津铁谢至垦利渔洼）共有大小滩区120多个，总面积3544.45平方千米（531.67万亩）, 占河道面积的83.6%，其中耕地面积335万亩，涉及河南、山东两省15个地(市)的43个县(区)。由于历史原因，黄河下游滩区居住人口约189.5万。

　　虽然滩区紧靠黄河水资源丰富，但长期以来，滩区水利工程建设比较落后，20世纪五六十年代，国家投资兴修了部分水利工程，由于经费不足，工程配套不全、质量差，后期又缺乏管理维修，经过几十年的运行，不少工程已超过规定的使用年限，老化损坏严重，大部分农田得不到有效灌溉。遇到旱灾，时常出现紧靠黄河，但无法引水灌溉，群众农业收入无保障。

　　近年来，滩外经济社会得到了快速发展，而滩区交通不发达、信息闭塞、基础产业薄弱，企业投资少，没有带动经济发展的龙头。2008年黄河下游滩区治理专题调研结果显示:黄河下游滩区依然依靠不稳定的农耕型经济,是当地生活最难、最穷、最差的地区之一。

　　二、第一、二、三期滩区水利建设实施情况

　　1988年至1997年黄委连续组织实施了黄河下游第一、二、三期滩区水利建设，建设内容主要为灌溉、排水、淤滩改土、生产道路四类工程。

　　三期的黄河下游滩区水利建设，使滩区农业生产条件得到了初步的改善，增产效益显著。但黄河下游滩区人口多，面积广，工程量巨大，对黄河滩区进行的水利基础设施建设，主要是安排骨干工程，面上工程没有全面配套，工程整体效益不能得到很好发挥，经过多年运行后，工程毁坏、老化、失修现象十分严重，滩区的灌排条件仍然较差。

　　基于此，黄委积极组织开展了科技示范与成果推广工作，在三期滩区水利建设中，紧紧结合滩区特点，先后完成了12个科技示范区的综合规划和开发建设，累计实施80多个科技项目。科技示范与成果推广工作提高了滩区水利建设的科技水平、工程质量和投资效益，促进了集中连片开发，指导了滩区面上的工作。在科技示范与推广区内，已达到旱能浇、涝能排，农业生产基本条件得到根本改善，原来的中低产田被改造成为高产田。科技示范和成果推广带动了整个滩区水利建设的顺利进行。

　　三、滩区水利建设面临的问题

　　随着经济社会的发展，黄河滩区面临着许多亟待解决的新情况、新问题，当前农村经济和社会发展面临的农业生产、水利建设问题异常突出。

　　1.生产堤问题

　　生产堤的存在，使本应自然漫滩落淤的洪水约束在主槽内，泥沙只能在两岸生产堤之内淤积，使黄河下游河道形成河槽高、滩低、堤根洼、堤外更低的“二级悬河”，导致河道排洪能力降低，洪水威胁增大。如果没有生产堤，滩区就会“有水就淹”，生产堤成为部分河段滩区群众的“生命线”，只能以修补生产堤的方式进行自保。但为了防汛和黄河长治久安的需要，生产堤又不能保留，因此生产堤是年年破年年修，形成了“破除—堵复—再破除—再堵复”的恶性循环。

　　2.国家政策问题

　　免收农业税政策的颁布实施，使滩区此前享受的免除农业税的优惠政策失去了意义。尤其税费改革后，原来滩区水利建设投入所依赖的劳动积累工和义务工被取消，滩区水利建设健康发展面临一个新的问题。

　　另外，2004年国家出台了对种粮农民按耕地面积直接补贴实施方案，这个方案是按原来计税的耕地计算，黄河滩区耕地原不计税而被排除在外。在2000年国务院颁布《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，而黄河滩区不在蓄滞洪区名列中，在2010年水利部公布的《国家蓄滞洪区修订名录》中，仍然没有黄河滩区，因此滩区无法享受国家给予的经济补偿。

　　在自然条件先天不足的情况下，滩区的发展又得不到国家的扶持，无疑是穷上加穷，滩区群众生活水平低下。河南农科院张辉副研究员2010年发表的一篇论文也证实了滩区的贫困：到2008年底，河南省共计有103.55万人生活在黄河滩区，其中，年人均纯收入低于1196元的贫困人口达27.8万人，年人均纯收入低于1500元的贫困人口有36.3万人，贫困发生率高达35%。可见，滩区群众贫困的原因在于收入不稳定、没保障。加强滩区水利建设、配套优惠扶贫政策，保障其基本生活，改变滩区人民贫困面貌已时不我待。

　　3.产业结构调整问题

　　随着经济社会的发展，农业产业结构出现了重大调整，过去“一麦一秋”两熟制格局被打破，取而代之的是多品种、多制式、多结构的组合。目前群众参与调整结构、发展多种经营的积极性很高。这样一来，一方面，滩区不能照搬滩外的产业结构进行调整，滩区的经济结构如何调整是一个值得研究的新问题；另一方面，同样是农田，产业结构的不同对水利设施的需求不同，效益分配也不同，这对滩区水利建设也提出了不同要求。

　　4.水利工程性质问题

　　滩区水利工程多由20世纪五六十年代修建，且工程配套差，经多年运行后老化损坏严重，虽在20世纪90年代的滩区水利建设中新建和修复部分工程，但基础薄弱、配套不完善、灌溉效率低等问题依然存在，经过十多年的运行，老化失修问题严重，不能满足农业经济快速发展的需求。因此，目前滩区水利工程建设已经成为滩区群众脱贫致富、快速奔向小康生活的制约因素。

　　5.投资心理问题

　　滩区独特的自然环境造就了滩区群众特有的心理特征，即具有条件反射的“灾害环境心理”，具体表现为绝大多数人时刻警惕未来黄河发生水灾的可能性。这种心理对于防御洪水灾害很有好处，但不利的一面是因害怕水灾而不敢制订和实施发家致富的生产计划，对农业生产投入的积极性不高。

　　四、开展滩区水利建设的建议

　　随着小浪底水库的投入运用和下游控导工程的逐步完善，人为控制洪水和河势变化的能力大大增强，洪水漫滩的概率将大大减小，发展滩区水利建设的条件已经成熟。同时，黄河下游滩区第一、二、三期水利建设取得较大成绩，无论是水利基础设施还是建设管理队伍都具有一定的基础。另外，从滩区自身的特点、国家对滩区政策的调整等方面考虑，应尽快开展滩区水利建设，提高滩区抗洪减灾能力，改善滩区贫困面貌，促进滩区经济发展，进而保证黄河防洪安全。开展滩区水利建设，促进滩区经济发展的主要措施有以下几个方面：

　　1.对滩区进行分类管理

　　在调研的基础上，将黄河下游滩区按其主要功能进行分类，即河道行洪区、滩地蓄滞洪区、宜居区、宜耕区等等，在分类的基础上，进行统筹规划，分区治理，将治河与群众的生产安全、经济发展结合起来，实现共生共荣。

　　2.加强滩区水利建设科学技术研究

　　黄河下游滩区面广量大，水利建设所要解决的问题较多，因此，应首先要加大滩区水利建设科学研究力度，根据滩区特点，选择适宜的技术、措施进行引进、示范、推广，充分发挥科学技术的先导和示范作用，实现科技兴农、科技兴滩，为滩区全面开展水利建设提供技术支撑。

　　3.开展技术培训

　　适宜滩区特点的水利工程建设很重要，但如何管好、用好更重要。针对滩区人员文化水平低、技术力量弱的特点，开展水利工程建设与管理的专业技术培训工作很有必要。应使其掌握工程施工的要点和方法、管理养护知识，有效地延长工程使用寿命，发挥更大的经济、社会效益。

　　4.以实用技术引进为重点

　　根据不同滩区地理位置、地形地貌、水利工程现状，在不影响河道行洪的前提下，以发展农业生产、实现效益最大化为目标，引进适合当地特点的水利、农业、畜牧业、加工业等项目，促进滩区群众脱贫致富。

　　5.进行产业结构调整

　　目前滩区农作物结构单一，大大制约了经济发展，应调整产业经济结构，拓宽生产领域，稳定发展粮食生产，提高林、牧、渔等产业的比重，提高农产品的商品率；应借助黄河标准化堤防建设，合理开发生态旅游资源，为滩区寻求新的经济增长点；应发展黄河滩区绿色农业，带动无公害农产品种植基地建设，促进滩区经济发展。

　　6.发展社会化服务体系

　　目前，滩区的农村社会化服务体系、专业性服务组织还比较薄弱，比如水利、农技、饲料、加工等方面的服务还不到位，需要政府相关部门予以大力扶持，探索发展“农工贸一体化、产加销一条龙”的服务体系和经济形式，推广“公司带基地、基地连农户”的经营方式，搞好农、林、牧、渔等产品的产前、产中、产后服务，推动滩区产业结构的调整。

　　7.黄河下游滩区水利建设应由黄委统一管理实施

　　黄河下游滩区不同于黄淮海平原，水利建设特点不尽相同，建议仍然采用黄河下游滩区第一、二、三期水利建设的管理方式，由黄委统一规划、统一组织实施。

　　（作者单位：黄科院引黄灌溉工程技术研究中心）