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黄河法立法必要性研究

姚文广

责任编辑:范江涛 来源:

  黄河水少沙多、水沙关系不协调,河道是地上悬河,河势游荡多变,洪水威胁严重,流域生态环境脆弱、水资源供需矛盾尖锐,是世界上最为复杂难治的河流。从根本上解决黄河存在的突出问题,为黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略提供根本性、全局性、系统性的制度保障,迫切需要制定黄河法。从实现黄河长治久安、促进水资源节约集约利用、加强流域生态环境保护、实现流域高质量发展、保护传承弘扬黄河文化、推进流域治理体系和治理能力现代化等六个方面,深刻论述了制定黄河法的必要性;从综合性、整体性和与其他相关法律间的关系等三个方面阐述了黄河法的属性和定位。

引 言

  黄河是中华民族的母亲河、中华文明的摇篮。黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山,流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南和山东9省(区),在山东垦利注入渤海,全长5464千米,流域面积79.5万平方千米,涉及66个地(市、州)340个县(市、旗)。黄河下游防洪保护区及两岸供水区包括河南、河北、山东、江苏、安徽5省,面积达12 万平方千米。黄河流域是我国重要的农牧业生产基地和能源基地、重要的生态屏障、脱贫攻坚的重要区域。

  黄河是世界上最为复杂难治的河流,洪水威胁严重、流域生态环境脆弱、水资源供需矛盾尖锐。其特殊河情突出表现在:一是水少沙多,水沙关系不协调,兰州以上河段来水量占全河的61.7%,三门峡以上中游地区来沙量占全河的98%,水沙空间分布极不平衡;二是黄河中游流经世界上最大的黄土高原,水土流失严重,生态环境极其脆弱;三是下游是举世闻名的地上悬河,河势游荡多变,二级悬河加剧,洪水威胁严重;四是水资源供需矛盾日益尖锐,水生态、水环境恶化加剧。这些突出问题制约了重大国家战略的实现。

  2019年9月18日,习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话,为新时代黄河治理保护提供了根本遵循,赋予了黄河新的重大使命,提出了建设“幸福河”的要求,防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化,需要采取工程、技术、行政、法治等多种手段综合治理,而通过立法对黄河流域生态保护和高质量发展做出系统性、整体性制度安排,是破解黄河错综复杂问题的最根本措施之一。

  在全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,按照黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略要求,从根本上解决黄河的突出问题,实现“让黄河成为造福人民的幸福河”宏伟目标,坚持立法先行,抓紧制定黄河法,势在必行。

制定黄河法是实现黄河流域 生态保护和高质量发展的需要

  实现黄河长治久安亟须制定黄河法

  黄河“善淤、善决、善徙”,悬河问题十分突出,特别是河道主槽淤积严重且形成二级悬河,中常洪水情况下横河、斜河、滚河时有发生。黄河下游大堤一旦决口,影响范围北抵天津,南达江淮,水沙俱下,洪泛区河渠淤塞,良田沙化,生态灾难长期难以恢复,国家交通大动脉被迫中断,人民生命财产遭受不可估量的重大损失,打乱国家经济建设战略布局,将严重影响中国特色社会主义现代化建设进程。需要通过立法解决以下黄河防洪问题:

  规范黄河防汛管理体系。长期以来,黄河中下游防洪工程全部由中央政府直接投资,流域管理机构负责建设与运行管理;防汛组织与指挥调度实行地方行政首长负责制。现行防洪法规对流域管理机构在黄河防汛中的职责权限缺乏具体规定,防洪指挥决策法治化程度不高,不适应国家治理体系和治理能力现代化的要求,应当在法律层面予以明确。

  建立强制性黄河水沙调控体系,解决黄河水沙关系不平衡的关键问题。加快古贤、碛口、黑山峡等水沙调控骨干工程建设,构建中下游骨干性水库群的联合调度机制,是破解水沙关系难题的关键措施。依法规范水沙调控体系,调整多目标、多主体之间的复杂关系,亟待建立防洪、减淤、供水、发电等多目标联合调度的法律制度。

  解决下游滩区经济社会发展和防洪安全之间的突出矛盾。目前,黄河下游滩区居住着约190万人,处于高风险洪水区域,防洪保安全与当地经济社会发展之间的矛盾十分突出。应当依法划定河槽、滩区界线,明确滩槽利用原则和标准,制定妥善处理滩区人口与可耕地管理的制度,建立滩区基本农田退出机制,通过法律手段,构建人与河流的和谐共生关系。

  规范黄河防凌管理。凌汛是黄河有别于其他江河防汛的特有现象,黄河宁蒙河段、山东窄河道河段防凌形势严峻,重大险情时有发生,黄河防凌任务十分艰巨。目前,防凌工作仅停留在防御洪水方案上,法律层面尚属空白,防凌指挥调度制度欠缺,需要立法予以规范。

  确立防洪安全优先制度。现行黄河河道内不同部门划定有湿地自然保护区、饮用水水源保护区、地质公园、水产种质资源保护区等,管理措施各不相同,与防洪管理存在诸多矛盾。应当建立相应协调机制,明确防洪安全优先的法律制度。

  促进水资源节约集约利用亟须制定黄河法

  黄河属于资源性缺水河流,先天禀赋不足。多年平均天然径流量535亿立方米,人均水资源量仅为全国平均水平的23%,承担着占全国15%耕地面积和12%人口及50多座大中城市的供水任务,用水需求大大超过黄河水资源的承载能力,黄河水资源短缺成为黄河流域及相关地区经济社会发展的最大瓶颈。

  目前黄河水资源开发利用率高达80%,枯水年甚至超过85%,远超河流开发利用警戒水平。同时,入河废污水量居高不下,加剧了黄河水资源的短缺,如遇连年干旱水荒危机,保障供水安全的压力更大。因此,必须通过立法,建立水资源是最大刚性约束的权威,坚持量水而行、节水优先,坚决抑制不合理的用水需求,推动用水方式由粗放低效向节约集约转变。需要通过立法建立和完善以下制度:

  完善流域水资源统一配置制度。当前流域水资源配置仅限于黄河干流和部分重要支流,水权交易制度在水资源配置中的作用尚未充分体现,部分地区实际用水量超分水指标,缺乏法律管控手段,加剧了水资源配置的失衡。通过立法完善覆盖全流域的水资源统一配置制度,发挥水权交易的调节配置作用,强化超用水约束机制,科学合理配置上下游、左右岸、干支流各行业利用的水资源。

  建立水资源利用最大刚性约束相关制度。针对黄河水资源利用粗放,用水效率不高,流域经济社会发展与水资源、水生态、水环境的承载能力严重失衡等情况,从法律层面建立水资源利用最大刚性约束制度,确定可用水总量和用水定额,健全用水定额清单,确定不同区域城市生活用水、工业用水、农业用水的控制性指标,分行业制定用水定额标准,确保人口规模、经济结构、产业布局与水资源水生态水环境承载能力相适应,做到以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。

  完善黄河水量调度制度。黄河干流与重要支流水量调度通过实践检验,成效显著。但水资源分配制度尚不完善,现有黄河水量调度法规中支流水量调度没有全部纳入黄河水量统一调度体系,影响了黄河水量调度的精细化,个别地区甚至出现失控现象。应当进一步完善现有黄河水量调度管理法规规定,并上升到法律的高度,以实现支流最低入黄流量与总量的双控制,依法提高黄河水量调度的精度,提升黄河水资源的保障能力。

  建立水资源利用全过程管控制度。黄河水资源短缺问题将长期存在,只有加强各环节多链条全过程管理,实现节约集约利用,才能实现黄河水资源效益最大化。从法律层面加强取水许可审批主体的管理,集中于流域管理机构和省级取水审批主体,解决水量统计失真,总量控制难以落实问题;健全流域节水机制,促进流域全社会实施节水技术,大力发展节水型农业、推广旱作农业、调整产业结构,强化地方人民政府对各领域、各行业用水效率的监管职责;建立节水评价制度,重视末端管控,推广水资源循环利用,建设节水型社会。

  加强流域生态环境保护亟须制定黄河法

  黄河流域存在水土流失治理、黄河源头保护、西北防沙林建设、黄河河道内生态环境治理、黄河三角洲高效生态建设、流域农业灌区面源污染治理等诸多类型生态治理问题,需要通过立法分类施策,着力推进黄河大保护、大治理。

  加强河源区保护。黄河河源区是流域主要的水源涵养区,产水量约占全流域多年平均径流量的35%,是名副其实的黄河“水塔”。气温升高、人口增加,无序开发水电、矿产资源,过度放牧、滥挖药材等,导致河源区湖泊减少,水源涵养能力大幅下降。三江源国家公园在黄河流域只划定了部分区域,保护面积不够。应当划定不同等级的生态公园,扩大保护区域,提高河源区产流量,增加生物的多样性。完善草原资源用途管制制度,限制人口迁入,有计划实施人口迁出,实施舍饲圈养政策,严禁水电、矿产资源无序开发,实施禁猎、禁伐、禁乱采滥挖等措施,遏止高原草甸退化趋势,保护河源生态。

  解决中游地区水土流失治理中的突出问题。黄河流域黄土高原水土流失面积45.17万平方千米,目前仍有24万平方千米未得到有效治理。黄河多年平均年输沙量16亿吨,近20年来黄河入河泥沙量虽然明显下降,但还原工程拦沙量后的流域产沙量仍然很高,淤地坝等拦沙工程经过多年运用已接近淤满,一旦失去拦沙能力,入黄泥沙量仍将增大,下游河道主槽将继续淤积抬高。因此,中游水土流失治理任务仍然十分艰巨,尤其是对年输沙量占全河62.8%的7.86万平方千米多沙粗沙区、地表扰动最剧烈的晋陕蒙接壤地区。应当通过立法确定由中央投资、流域管理机构重点负责治理与监督的管理体制;将水土流失地区退耕还林还草政策上升为法律,由地方政府负责从严落实,持续修复自然生态;制定严格的监督、处罚措施,遏止水土流失地区“边治理、边破坏”的突出问题;围绕水土保持率、植被覆盖率等指标,建立黄土高原地区生态考核机制,进一步促进生态治理修复。

  促进“两屏三带”生态安全带建设。黄河“几”字弯西部的库布齐、腾格里、乌兰布和三大沙漠,青海湖西部的荒漠戈壁,对黄河流域的生态安全构成了严重威胁。应当健全沙地用途管制和沙区植被保护制度,加快黄土高原—川滇生态屏障和北方防沙带建设,加强防沙治沙,强化生态建设在保护荒漠生态系统的作用,减轻黄河阻挡沙漠南侵的压力。

  强化河道生态环境治理。黄河流域生物多样性丰富,但河道生态流量不足,且存在河道水污染、大气和土壤污染等问题,应当将黄河河道最小生态流量用法律形式规定下来,建立水行政与河长制、司法联动机制,着力解决河道“四乱”突出问题,保护好河道水生态。

  促进黄河三角洲高效生态建设。黄河三角洲地区近海生态系统是《拉姆萨尔国际湿地公约》注册的国际重要湿地,是东北亚内陆和环西太平洋鸟类迁徙的重要中转站、越冬栖息地和繁殖地,各种野生动物多达1543种。20世纪末,黄河断流和入海水量的减少,导致河口三角洲萎缩、湿地系统退化,入海流路蚀退、堵塞,严重影响洄游鱼类的繁殖生息。应当建立河口常态化生态补水机制,维护黄河入海流路畅通,恢复河口生态。

  控制流域农业灌区等面源污染。农药和化肥的大规模施用,在提高粮食产量的同时,也使大量有毒有害物质进入黄河干支流,造成黄河水资源的严重污染。应当运用法律手段建立科学、安全用药制度,推广农作物病虫害综合防治技术,严格控制畜禽养殖污染,建设必要的污水和垃圾处理设施,建设无公害农产品、绿色食品、有机食品生产模式,减少向自然水循环排污,保护河湖和地下水体环境质量。

  建立流域生态补偿机制。为加强黄河流域生态保护,实现谁污染、谁补偿,谁受益、谁补偿,应当建立流域生态补偿机制,对取用黄河水资源的用户,在现行水资源税费制度基础上专列黄河流域生态补偿基金,专款专用于黄河流域特别是上中游生态脆弱地区的生态修复。

  实现流域高质量发展需要法制的规范引导

  黄河流域土地面积占全国国土面积的8.3%,流域及黄河下游流域外引黄灌区耕地面积2027万公顷,占全国的16.6%,31个地(市)112个县被列入全国产粮大县的主产县,粮食总产量占全国的13.4%。流域内有37种主要矿产资源,煤炭资源储量约占全国的50%,石油、天然气储量分别占全国的40%和9%,水力资源蕴藏量4.33万兆瓦,已开发2.14万兆瓦,占全国已开发水电量的20.3%,黄河流域是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地,是我国的“能源流域”、重要经济地带,发展潜力巨大。黄河流域自西向东地跨青藏高原、黄土高原和黄淮海平原,经济发展很不平衡。胡焕庸线穿越黄河流域,该线以西黄河流域面积占全流域面积的68%,而人口不足30%,经济发展水平远低于东部省份,多数地区属于连片特困地区,传统产业转型升级步伐滞后,内生动力不足,对外开放程度低。

  构建高质量发展的动力系统,应当从实际出发,通过黄河立法,分类指导,分区施策,针对不同类型地区制定不同政策、制度和发展策略,积极探索有地域特色的高质量发展之路,形成不同的高质量发展模式。

  制定生态脆弱地区水源涵养制度和生态系统修复制度。保护好黄河河源区、上中游地区的祁连山、秦岭、六盘山、贺兰山和河口三角洲等关键生态区块,实施黄土高原水土保持系统工程,实施水污染综合治理、大气污染综合治理、土壤污染治理。

  建立以水定需制度,依法规范黄河流域产业布局与主体功能相匹配。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,坚决抑制不合理用水需求,倒逼产业结构调整,提升经济发展质量。在黄淮海平原、汾渭平原和河套三大灌区,发展有重要生态功能兼顾保障粮食安全的高效节水农业区。在山西、鄂尔多斯盆地、宁夏宁东、内蒙古中西部等能源和矿产资源集中区,按照绿色发展的要求,合理有序开发,建设能源化工基地、煤电基地、稀土生产基地和铝土资源开发基地等。对青藏高原东缘、秦巴山—六盘山等集中连片的特殊贫困地区加大扶持力度,提高基础设施和公共服务水平,全力保障和改善民生。建立健全长效减贫机制、防范返贫机制和差别化支持机制,巩固脱贫成果。

  突出区域定位和功能,依法引导中心城市、城市群的辐射带动作用。高质量推动兰州—西宁、宁夏沿黄经济区、以西安为核心的关中平原—天水城市群、“大几字弯”呼包鄂榆、太原城市群、以郑州为中心的中原经济区、济南—青岛胶东半岛沿海城市群建设,形成全国重要的循环经济示范区。把流域生态资源转换为旅游、医药、绿色食品、特色工业等生态资本和产品。加快实施创新驱动战略,使创新真正成为经济增长的主引擎,积极探索富有地域特色的高质量发展之路。

  保护传承弘扬黄河文化亟须法律保障

  黄河文化是中华民族的根和魂。以黄河文化为代表的华夏文明源远流长、生生不息,是世界上唯一延绵至今的古老文明,而黄河是承载中华文明基因、维系民族情怀的大动脉,一代代华夏儿女在对黄河的认识、治理过程中获得生存智慧、汲取创造灵感,催生了国家治理体系,塑造了中华民族无坚不摧的英勇气概,磨砺了百折不回的坚强意志,不断奋发图强。保护传承弘扬黄河文化,对强化文化自信、提升民族自豪感至关重要。新时代保护传承弘扬黄河文化,需从法律、制度和政策等方面进行全面保障,系统梳理黄河文化家底、深入挖掘黄河文化内涵、全力讲好黄河故事、完善相关资金筹措渠道;处理好保护、传承、弘扬之间的关系,形成“在保护中传承、在传承中弘扬、在弘扬中升华”的良性循环;以法制的形式明确保护传承弘扬的对象、范围、手段和措施,并建立流域管理机构和地方政府协同的工作机制,为黄河文化保护传承弘扬提供坚强的法制保障。

  依法实施黄河文化遗产系统保护工程。对黄河流域的文物古迹、风土人情、建筑遗址、传统农耕技术与生产工具、治河工器具、非物质文化遗产等历史文化资源,进行系统性抢救与保护。整合文明起源、黄河治理、地质现象等重要遗产,充分展现黄河独特的历史记忆和文化魅力,申报世界文化与自然遗产。

  规范建立黄河流域及相关地区黄河文化交流与合作机制,实现黄河历史文化资源的保护和利用。成立黄河流域文化保护机构,打造黄河文化保护传承弘扬的发展平台,建立沿黄历史文化遗产保护区和生态文化保护带,深入挖掘黄河文化的历史底蕴和重要特征,充分彰显黄河文化的精神实质和时代价值。

  依法综合利用黄河历史文化资源,将文化资源优势转化为产业优势。培育新型文化业态,形成具有黄河特色的文化创意体系,推动文化产业转型升级,实现黄河文化的创新性转化和高质量发展,使黄河文化成为助力实现中华民族伟大复兴的不竭动力。

  推进流域治理体系 和治理能力现代化亟须制定黄河法

  黄河是唯一由国家设立流域管理机构直接管理中下游河道和防洪工程,并实施全河水资源统一调度和管理的河流。黄河保护治理涉及多领域、多部门,上下游、左右岸、干支流各相关方面需求不同,协调难度大。按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,需要完善流域管理体制机制,发挥治河实践中形成的理念思路、管理模式等方面的显著优势,将既有的黄河保护治理中的成熟经验上升为法律制度,进一步完善水沙调控体系、防洪减淤体系、水土流失综合防治体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源和水生态保护体系、流域综合管理体系。

  需要通过法律手段,理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系,坚持中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制,加强山水林田湖草沙系统治理,形成全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系,与国家治理体系和治理能力现代化同步,注重黄河大保护、大治理的系统性、整体性、协同性,推进黄河治理体系和治理能力的现代化。

  从国家层面建立黄河流域生态保护和高质量发展协调机制。统筹协调、指导、监督黄河流域生态保护和高质量发展各方面工作;统筹协调国家有关部门及黄河流域省(区)之间的相关管理工作;组织建立完善黄河流域相关标准、监测、风险预警、评估评价、信息共享等体系,统筹协调各体系运行。

  强化流域管理机构的行业监管、协调能力。充分发挥流域管理机构职能作用和技术优势,强化水旱灾害防御、水沙调控、水资源节约集约利用、水土保持、生态保护修复等管理职能,提升流域管理机构的统筹能力。

  完善河湖长制度。将河湖长制度的成熟实践在法律中予以确定,规范履行水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监管等职能的程序,进一步发挥河湖长制的优势。

黄河法的属性和定位

  黄河法的综合性

  黄河水资源的基本特点和功能属性决定了黄河法的综合性。治理黄河,重在保护,要在治理……共同抓好大保护,协同推进大治理,是习近平总书记提出的战略原则。黄河水资源是西北、华北地区唯一可靠的水源,是国家重要战略资源,既关系防洪安全、供水安全、粮食安全,也关系国家经济安全、生态安全。黄河水的资源属性具有防洪、供水、发电、航运、渔业、旅游等多种功能,呈现以黄河干支流为经脉、以山水林田湖草沙为有机整体的基本格局。黄河水资源的先天禀赋条件和特殊复杂的河道形态,使得各功能之间既相互关联、相辅相成,又相互影响、相互制约。黄河水资源复杂性、典型性、综合性的鲜明特征,具有统筹黄河水系的完整性、自然生态系统的多样性、经济社会发展的协同性的能力。在黄河流域多地区、多行业、多环节、多目标的综合要素中,水资源是核心支撑要素,因此黄河法应当是综合法。

  黄河法的整体性

  黄河流域生态保护和高质量发展的国家战略高度决定了黄河法的整体性。黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略,需要站在中华民族伟大复兴的高度,用生命共同体的理念统筹构建山水林田湖草沙一体化生态保护修复新格局,实现综合治理、系统治理、源头治理,不能仅就解决局部问题和单一功能进行立法。因此,只有制定黄河法,才能整体统筹考虑上下游、左右岸、干支流、水域与陆域、保护与发展、民族团结等重要关系,实现黄河水系的完整性、自然生态系统的多样性、经济社会布局的协同性。

  黄河法与其他相关法律间的关系

  现行涉水的法律法规大多是针对全国情况而制定的,对解决黄河流域水资源、水旱灾害防御、河道治理、水土流失治理等方面存在的特殊重大问题,无法满足其法治需求。自然资源、生态环境、农业农村、城建、交通运输、林业草原湿地等多个行业主管部门与黄河保护治理的关系密切,相关的法律法规与黄河特殊的河情水情域情缺乏统筹。因此,只有制定黄河法,才能有效统筹相关法律法规之间的协调性,为维护黄河流域生态保护和高质量发展提供根本性、全局性、系统性的制度保障。

结 语

  国务院批复的《黄河流域综合规划(2012年~2030年)》已将制定黄河法列为重要保障措施,黄河流域各省(区)针对黄河治理开发保护制定实施了相关地方性法规和规章。《太湖流域管理条例》的颁布,《长江保护法》的积极推进,也为制定黄河法提供了有益借鉴。

  当前,黄河防洪形势复杂多变,水资源管理不少深层次矛盾亟待解决,流域生态问题形势严峻,保护治理任务艰巨繁重,流域高质量发展虽在深入推进,但存在许多问题。在此形势下,通过制定黄河法,为黄河流域生态保护和高质量发展提供根本性、全局性、系统性的制度保障,加之工程、科技、经济、行政等措施的配套完善,黄河现有主要矛盾和突出问题将得以解决。随着黄河流域生态保护和高质量发展现代化治理体系和治理能力的形成,黄河法的制定实施将为实现“让黄河成为造福人民的幸福河”宏伟目标提供有力法制保障,为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出重大贡献。

  (本文作者系黄河水利委员会党组成员、副主任

编辑:李银鸽 范江涛


发布时间:2020年10月13日
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