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法国卢瓦尔-布列塔尼流域管理实践及启示

寇怀忠
责任编辑:郑梦玥 来源:

  法国水资源管理概述

  法国现代水资源管理源于1964年12月颁布的《水文状况及水量分配法》。这部水法提出了水资源管理的3项原则,即:以大河流域为单元实施分权管理、协商管理及确立投融资激励机制。同时,为便于组织对话和责任分担,每个大流域分别设立咨询机构和执行机构。

  之后,经过不断改革完善,法国的水资源管理更加现代化,更加适合经济社会发展、自然气候环境等的变化。其中,特别需要提到的是,1984年6月颁布的《渔业法》、1992年1月颁布的《水法》以及2006年12月颁布的《水资源和水环境法》。

  《渔业法》突出强调水环境,首次对生态最小流量进行了规定,并要求各水库大坝运营者实施,以保障大坝下游水生态系统的功能。《水法》奠定了水资源一体化管理原则,强调水是国家的共同财富,要平衡水资源的各类应用,要对地面水、地下水、海水、滨海水等统一管理,要保护水生态系统和湿地,要把水视为经济资源并优先保障饮用水供给。《水法》要求制订大流域开发和管理总规划以及子流域开发和管理规划。《水资源和水环境法》则对水资源政策进行了全面改革,把水资源管理的目标确定为:提供达到欧盟水框架指令目标的措施,改进取用水条件,水基础设施管理运行更加透明,改革淡水渔业的组织体制。其实施带来两大进步:承认每个人的用水权,考虑水资源管理中适应气候变化的问题;改革了融资投资体制,设立国家水资源和水环境办公室。

  法国将本土划分为6个大水文地理流域而实施水资源管理,卢瓦尔-布列塔尼流域是其中之一。卢瓦尔-布列塔尼流域有法国最长的河流卢瓦尔河,该河干流全长1012千米,流域内有10条长100千米以上的支流,总河流长达4万千米;位于法国中部,东西流向,发源于塞文山脉,经中央高原向西流至南特,注入大西洋的比斯开湾。流域总面积15.5万平方千米,居住人口1240万,流经10个大区、36个省、7300个城镇。流域内农业和农副食品业占法国的比例较重:2/3的酿酒,50%的谷物粮食产量,50%的贝业养殖,50%的渔业。

  卢瓦尔-布列塔尼流域水资源管理体制

  在国家统一的水资源管理体制框架下,卢瓦尔-布列塔尼流域的水资源管理主要由流域委员会和流域水管理局共同承担。依据《水法》,设立1名流域总协调首长,规定由流域委员会总部所在省的省长担任。同时,流域内的市政府、公共机构及企业等也承担相应的管理工作。下图给出了法国水资源管理组织机构框架。

  法国可持续发展、环境和能源部,简称“环境和可持续发展部”,负责制定国家水资源管理政策、水资源利用、水污染控制、河流和水生态环境保护,同时负责部际间涉水事项,等等。

  国家水委员会是一个咨询组织,挂靠在环境和可持续发展部,其内分别设公共服务收费和质量咨询委员会、水资源信息系统用户常务委员会,共有成员156个。委员会设1个主任和3个副主任,主任由总理任命。主要职责包括:划分流域地理区域并对相关流域进行组合,为解决多个流域或者流域组面临的共同问题提出建议;对于涉及国家层面的水资源开发和分配、区域性的大项目开发提出建议;对向用户收取的水费价格及水资源和水清洁公共服务的质量提出建议。

  流域总协调首长由卢瓦尔省的省长担任,其主要职责:推动和协调国家水政策的落实;批准流域水资源开发和管理总规划;审查并颁布为实现总规划而采取的技术、经济、法规等方面的行动计划。

  国家水资源和水环境办公室是国家权威的公共技术服务机构,提供与环境相关的公共服务,旨在促进水资源和水生态全局性和可持续化管理。它参加水环境监测、水资源利用控制、水质防护、生物多样性恢复和保护工作;组织并参加有关信息采集,包括水资源、水环境、人类活动等,并将这些信息提供给公众、国家和欧盟的有关组织,以及地区和流域的组织。2013年7月,在巴黎,环境和可持续发展部与国家水资源和水环境办公室签订了2013年至2018年的目标合同。该目标合同规定了未来6年其工作任务,包括为公共水政策提供技术支持、为国家水信息系统开发而编制重大项目的优先政策等。

  卢瓦尔-布列塔尼流域委员会

  卢瓦尔-布列塔尼流域委员会,是流域水资源开发和管理政策制定、重大问题解决的政府咨询机构,负责对流域水政策中所有重大问题进行咨询和审议。2006年新颁发的《水资源和水环境法》对其成员构成及职权、职责进行了调整。

  卢瓦尔-布列塔尼流域委员会由190个成员构成。成员按照4∶4∶2的比例分别来自3个阶层:76个水资源管理相关者的代表,其中,有来自地区的8个代表,来自流域省的29个代表,来自城镇或城镇团组的39个代表;76个用水户代表,主要来自工业、农业和协会;38个国家和公共机构的代表。委员是通过选举或者任命产生的,任期6年,可延长。委员会主席、副主席和各分委员会主席每3年选举1次。委员会主席由流域内的团体代表或者用水户代表通过选举产生,现由原环境和可持续发展部部长、布尔日市市长担任。委员会设立秘书处,并由流域水管理局提供各项支撑保障。

  卢瓦尔-布列塔尼流域委员会的主要职责是:对流域内所有涉水政策进行咨询;组织相关利益者和公共咨询机构共同参与制订《水资源开发和管理总规划》,并监督实施;对完成《水资源开发和管理总规划》而必须实施的行动计划进行审议;对子流域的《水资源开发和管理规划》提出建议;对取用水费标准和流域水管理局立项的多年项目提出建议并审议。

  卢瓦尔-布列塔尼流域委员会依托两类分委员会开展工作:专业委员会,2008年建立了7个;区域委员会,2012年建立了6个。

  7个专业委员会分别是:(1)经费和规划专委会,负责审查流域水管理局的水费标准和落实多年行动计划及其修订等;(2)工作促进专委会,负责跟踪督导水框架指令相关工作的实施情况,尤其是流域委员会批复的《水资源开发和管理总规划》及行动计划;(3)公共关系专委会,负责确定流域委员会的公共关系工作方向,为委员会提出公共关系政策的重大方针,落实水框架指令第十四款的要求(要求水资源的管理必须依靠各方紧密合作并采取一致行动,为包括用水户在内的公众提供信息、咨询并许可其参与水资源的管理);(4)国际合作专委会,负责为流域委员会制定水事合作工作方向,对流域内不同机构间分权式合作的政策、方针提出建议,提出开展人道性帮助的建议;(5)流域滨海专委会,在制订《水资源开发和管理总规划》及《水资源开发和管理规划》和督促其落实的层面、流域水管理局和各类公共运营商参与的金融帮助层面,跟踪和管理流域滨海区有关的水资源问题;(6)卢瓦尔-布列塔尼河规划和洪水专委会,负责评价洪水风险、制作洪水面积图、制作洪水风险图、制订洪水风险管理方案、制订各类洪水预防行动方案,对流域内跨区项目的有关问题进行跟踪,并为流域委员会提供决策建议;(7)水自然环境专委会,负责提出流域水自然环境管理和保护的方针政策,以及对所有流域内涉及水自然环境的问题进行咨询。

  为了更好地组织协调有关工作,流域委员会在区域层次上设立了6个区域委员会,分别是:阿利埃省-卢瓦尔上游区、卢瓦尔中游区、马延省-萨尔特省区、下游和旺代沿海区、维莱讷省和布列塔尼沿海区、维埃纳省和克勒兹省区。这6个区域委员会在相应区域行使流域委员会的职责。

  流域委员会每年组织召开多次全体会议,讨论、审议流域内水资源管理的相关工作,形成决议,解决问题。如2013年流域委员会共召开4次全体会议。会议的主题极为广泛,包括:国家水委员会的代表人选确定、委员会内各专业委员会主任选举、区域委员会主任选择、流域水管理局董事会的人选、流域内地区的气候和空气及能源规划等的制订、规划项目实施、规划修订完善等。流域委员会召开的每次会议的过程和结论,都在门户网站公布。

  卢瓦尔-布列塔尼流域水管理局

  卢瓦尔-布列塔尼流域水管理局是政府实行流域水资源管理的政策执行机构,总部设在卢瓦尔省府奥尔良市,在董事会的领导下工作。水管理局共有322名全职工作人员,有6个水管理区域分局,分局职工124人。在流域委员会制订并经国家议会认可的多年行动计划框架内,水管理局行使职权、开展工作,发挥流域层面融资投资的作用,掌握约3.6亿欧元的年度预算。水管理局在奥尔良地区和6个区域分局共有313个合作单位,共同履行职能,并为水资源利益相关者提供咨询服务。

  水管理局的主要职责包括:对影响流域水质和水量的各类用水或活动收取水费;以提供经费资助或者借贷的形式,推动流域内与水资源管理公共利益相关的工作;通过经费资助的形式,参与水资源的改善和水环境的保护,包括组织调查水环境情况,评价水资源管理措施的效果,向公众发布有关水资源信息,为流域委员会开展工作提供支撑;制订6年工作行动计划。下面介绍费用征收、项目经费资助及其效果评价的有关情况。

  关于费用征收。国家统一规定收费的上限、畜牧排污收费标准以及面源污染费的标准,其他的收费标准,由流域委员会确定。收费主要涉及:居民要支付生活排污费、污水管网改造费;工业行业要支付排污费、污水管网改造费;农业行业要支付排污费;渔业行业要支付水环境保护费;水产品行业要支付面源污染费,等等。

  关于项目经费资助。征收的水费只能用来资助防治污染、保护水资源和水自然生态环境的项目。水管理局为确定资助有关的工程或工作而建立了一套完整的行政与经费管理规范和技术规范。行政与经费管理规范规定了资助对象的范围、条件、申请办理程序、经费的划转、资助工作的控制等。技术规范规定工程项目必须符合《水资源开发和管理总规划》,明确了现行污水收集、输送和处理的有关规范,同时对污水处理站的设计运行、自动监视,污水收集系统的设计、运行、质量控制都做了明确的要求。技术规范特别要求,工程业主必须把质量控制工作委托给具备资格的第三独立方。

  关于效果评价。评价所资助的工程或项目是一项重要工作。2007年,水管理局董事会常设了一个评价工作组,负责从公共政策评价的意义上开展评价工作,目的是为了改进流域水资源管理工作和水政策落实。评价工作组由20人组成,分别来自水管理局董事会和流域委员会。评价工作计划由评价工作组制订,并经水管理局董事会同意,董事长签发。评价计划明确评价工作要求、评价主题、日程以及评价结果的应用。现在,法国自然环境协会主席担任评价工作组组长。

  卢瓦尔-布列塔尼流域水管理局设立的6个管理分局为:阿利埃省-卢瓦尔上游分局、中央大区-卢瓦尔分局、普瓦图-利穆赞分局、阿摩尔-非尼斯泰尔分局、西大西洋分局、安茹-曼恩分局。

  现以阿利埃省-卢瓦尔上游分局为例,介绍分局组成和职责。该分局管辖的范围内,有3个大区、12个省,占整个流域内25%的城镇,230万人口,面积3600平方千米。职工23人,包括局长、局长秘书、行政事务专员,以及工作督导促进部和两个事务部。事务部分别负责分局所管的12个省的工作。

  该分局的职责是:与所在地区内各类水利益相关者密切合作,共同落实卢瓦河-布列塔尼流域水管理局的各项工作。主要包括:遵照国家和流域水资源管理工作要求,制订实施行动计划;推进和管理所签订工程合同,这些合同主要指与省内合作机构的合同、国家—大区合同、国家—区域合同;支持项目管理的设计和实施工作;进行技术指导,从行政和经费方面管理项目的申请资助;对资助的项目进行控制和评估,并推广取得的成果;在区域层面推动落实水管理局的政策;为区域委员会及阿利埃省-卢瓦尔河上游水论坛秘书处提供工作支持和保障。2012年度掌握管理的经费为8000万欧元。

  卢瓦尔-布列塔尼流域水资源开发和管理总规划

  根据《水资源和水环境法》的规定,每6年必须制订为期6年的《水资源开发和管理总规划》以及子流域的《水资源开发和管理规划》。《水资源开发和管理总规划》确定水资源均衡管理及流域水质和水量的管理目标、重大政策,是落实欧洲议会2000年确定的水框架协议的主要手段。《水资源和水环境法》赋予《水资源开发和管理总规划》法规效力,规定:流域内《市政发展规划》、子流域《水资源开发和管理规划》,以及任何涉水管理决策和措施必须与《水资源开发和管理总规划》的要求相一致。

  卢瓦尔-布列塔尼流域正在实施2010年至2015年的《水资源开发和管理总规划》,分15个大方面,共68条款。15个方面包括:河流管理、氮污染和有机物污染的减少、杀虫药剂污染和危险物质引发的污染控制、通过保护环境保护水资源健康、取用水管理、湿地和生物多样性保护、为迁徙性鱼类疏通河道、滨海水资源和水源地保护、减少河道洪水风险、加强地方政策和公共政策协调、法规和投资金融工具运用、水资源信息传播和共享等。

  卢瓦尔-布列塔尼流域委员会2002年启动了这个6年总规划的编制工作。2004年9月至12月,向地方议会第一次征求对规划的意见,共获得141条建议和800条意见。随后,2005年5月至11月,向社会公众征求意见,共收到21000条建议。同时,流域委员会还请所有的用水户代表参与《水资源开发和管理总规划》的编制。其实,这也符合欧盟水框架中要求所有的相关者积极参与的原则。2007年底,流域委员会同意了《水资源开发和管理总规划》的基本内容。2008年4月至10月,再次征求公众的意见。这一次征求意见,主要是采用向流域内所有的邮箱投递问题表格的方式,回收到85000条建议。2009年1月至5月,最后一次征求地方议会的意见。另外,除流域委员会组织的几次大规模征求意见外,公众还可以通过网站提出建议。现行《水资源开发和管理总规划》编制历时近7年,2009年10月最后获得流域委员会通过,2009年11月由流域协调行政首长签发。《水资源开发和管理总规划》的制订充分贯彻了公众参与、开放与合作。

  卢瓦尔-布列塔尼流域水资源管理行动计划

  与《流域水资源开发和管理总规划》同等重要且密不可分的是《流域水资源管理行动计划》。两者同步编制,并经流域委员会审议、流域管理总协调长签发。前者确定了流域开发和管理的水质和水量目标,而后者提出了经济和技术可行的目标实现措施。实际上,前者在确定目标的过程中也充分考虑了经济和技术的可操作性。现行的《流域水资源管理行动计划》是在2009年9月颁布的,具有法规效力。行动计划一经颁布,国家将管理和监督其实施情况,将其纳入到国家水警察的工作中,也纳入到相关公共管理政策中。同时,国家将公开行动计划的进展。行动计划的编制是流域水资源管理相关方密切合作的结果,包括流域环境大区管理局、国家在大区和流域省的相关服务机构、流域水管理局以及流域委员会等。

  《流域水资源管理行动计划》的内容主要包括3个方面。第一,提出整体行动计划,涉及流域内城市和工业污染、农业和杀虫药剂污染、水量及河道等方面的总体措施要求。第二,提出涉及湿地保护、洪水管理及信息共享交换等的措施。其中:关于湿地保护,提出了170百万欧元的预算;对于洪水管理,主要涉及预防、预报、保护、灾害管理及灾后恢复等;关于信息共享交换,主要向流域水管理局提出了要求。第三,将6个区域委员会管辖的范围进一步划分成32个更小的子区域,针对每个子区域提出要采取的关键的、更加具体的措施要求。

  结语和启示

  从法国卢瓦尔-布列塔尼流域水资源管理实践可以看出,法国水资源管理遵循以下基本原则:(1)实施流域水资源管理。国家负责制定水资源管理政策并进行协调,而各流域水管理单位和部门负责具体实施国家的水政策,管理水资源。(2)实施水资源一体化管理。水资源管理统筹考虑各种各样的用水情况、水生态环境和控制污染的需要。(3)实行对话和行动协调机制。强调在水资源管理的各个环节开展广泛对话,并协调为实现水资源管理目标而采取的各种措施。(4)实施专有财政资源管理,遵照“以水养水”、污染者付费以及用者付费的原则。(5)实施多年规划和行动计划。

  法国流域水资源开发和管理规划、水费征收与管理使用政策的制订,都经历比较长的过程,允许相关利益方充分对话协商和参与。其中,特别突出强调水资源开发管理规划的经济和技术可实施性,并制订相对应的行动计划,以确保规划的落实。其实,为制定水政策而进行公众协商和咨询的过程,是一个公众参与推动的水教育过程,是水政策宣传普及的过程。水资源开发与管理规划及行动计划,是流域水资源管理、实现水质水量良好状态的目标之双翼。流域水资源管理“政策制定—政策执行—评价监督”的独立运行模式以及水资源水环境信息的透明机制,是成功实施流域水资源一体化管理的重要原因之一。

  我国流域水资源开发和管理实践中,目前存在诸如规划落实弱、公众参与度低、条块分割、节水意识淡薄、水费征收和使用效率低等许多问题。为从根本上加快解决这些问题,落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路,推进流域治理体系的现代化,法国流域水资源现代化管理的机制和取得的成功经验值得借鉴。

  (作者为黄委总工办“数字黄河”办公室主任、黄河数学模拟系统研发首席专家、法国科学院(CNRS)重点实验室PRiSM博士、国家信息和自动化研究院(INRIA)博士后,从事数据挖掘与语义网络技术研究)


发布时间:2014年10月16日
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