摘要：水安全问题事关重大，它不仅是资源环境安全问题，而且是关系到国家经济、社会可持续发展和长治久安的重大战略问题。我国是水资源短缺的国家，目前，我们面临着水多、水少、水脏、水浑等水问题，严重影响我国社会经济的可持续发展及和谐社会建设。因此，保障水安全，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。本文主要分析了水安全与和谐社会的密切关系、水安全面临的主要问题及其成因，在此基础上，提出了保障水安全，促进和谐社会建设的主要对策和措施。
关键词：水安全 和谐社会 探讨
水，生命之所系，它是地球万物的生命之源，是人类赖以生存和发展的基本条件，是自然环境和社会环境中极为重要而活跃的因素。是维系地球生态系统功能和支撑社会经济系统发展不可替代的基础性的自然资源和战略资源。水使人类生生不息，水促进了社会文明的诞生与发展，水使世界充满生机和活力， 没有水，就没有世界；没有水，就没有社会；没有水，也就没有人类。水安全问题事关重大，不仅是资源环境安全问题，而且是关系到国家经济、社会可持续发展和长治久安的重大战略问题。但现今全球人类缺乏安全的足够的水资源以满足基本生活需要。水资源以及提供和支持水资源的相关的生态系统面临着来自污染、非可持续性使用、土地使用变换、气候变化及其他诸多方面的威胁。中国更是如此，随着社会经济的迅速发展、城镇化进程的加快和人类活动的影响，使水资源短缺与用水需求不断增长的矛盾日益突出，水资源形势堪忧，我们面临着水多、水少、水脏、水浑等水问题，严重影响我国社会经济的可持续发展和构建和谐社会。因此，我们应正视现实，直面水危机，从全局的、战略的、政治的高度，审视对待水安全问题，坚持科学的发展观，尊重自然、经济和社会规律，正确处理人与人、人与社会、人与自然的各种关系，加强资源节约型和环境友好型社会建设，大力发展循环经济，以供定需，以水定发展，节约保护、科学利用水资源、统筹人与自然和谐发展，保障饮水安全、健康安全、粮食安全、生态环境安全、经济安全、国家安全。以水资源的可持续利用保障社会、经济、生态的可持续发展，促进和谐社会建设。
1、水安全
水安全是指水的存在方式(量与质、物理与化学特性等)及水事活动(政府行政管理、卫生、供水、减灾、环境保护等)对人类社会的稳定与发展是无威胁的，或者说存在某种程度的威胁，但是可以将其后果控制在人们可以承受的范围之内，使水能满足人类社会的物质文化需求、经济的发展和生态环境的维护。确保淡水、沿海和相关的生态系统得到保护和改善；确保可持续发展和政治稳定得到加强；确保每个人能够以可承受的开支获得足够安全的淡水来保持健康和丰富的生活；确保人们不受与水有关的灾难的侵袭。水安全主要包括供水安全、防洪安全和生态环境安全，以及与水相关的饮水安全、健康安全、粮食安全、经济安全、社会安全等。
水安全不仅涉及水资源短缺和洪水灾害的水量问题、而且涉及水体污染导致的水质问题等，涵盖了资源、环境、生态、社会、政治、经济等多方面。在人类文明的早期，主要是干旱、洪水和河流改道等自然型的水安全问题。而进入现代社会，人类大量干预水文循环的自然过程，水安全就逐渐从自然型转为人为型。如水量短缺、水质污染、水环境破坏，其外延是指由水安全引发的其它安全，如粮食安全、经济安全和国家安全等。从本质上看，水安全强调在一定程度上满足社会经济发展对水资源的需求，同时照顾到可持续发展的长远目标．着眼于在一定时间内重构水资源的可持续利用状态。实现水安全的目的就是在现实情况下处理好人与人、人与自然基于水资源关系，这个关系具体体现在水资源可持续利用和社会经济可持续发展及生态环境持续健康的关系上。水安全的核心主要是以公平、高效和统一的方法保护水资源，同时合理地开发利用水资源，以满足人类生存、农业发展和其他经济活动的需要，保护人类社会藉以生存发展的生态系统不受侵害。
水安全的内涵主要包括：一是水安全的自然属性，即产生水安全问题的直接因子是自然界水的质、量和时空分布特性；二是水安全的社会经济属性，即水安全问题的承受体是人类及其活动所在的社会与各种资源的集合；三是水安全的人文属性，即安全载体对安全因子的感受，就是人群在安全因子作用到安全载体时的安全感。即水安全和水资源系统的丰枯等属性有关，和人类社会的脆弱性有关，和人群心理上对水安全保障的期望水平、对所处环境的水资源特性认识以及自身的承载能力等有关。人群的安全感是水安全中很重要的一部分。即人群必须感觉到水供应、水环境质量、洪水预防等是安全的，如果人群感觉到与水相关的某种灾害和危害的威胁时，就会有不安全的感觉，甚至引起恐慌，进而影响社会经济正常秩序，造成不可估量的损失。比如悬河，虽然河堤可以保证洪水顺利通过，但河边的人群肯定感到恐慌和威胁，从而不能安居乐业。
水安全主要受突发的或持续一段时间的威胁人民生命健康的事件(例如水旱灾害、水污染等)和明显地缩小政府决策选择范围等事件(例如水资源短缺对经济发展的制约等)的影响。同时，水安全含有风险意义。水安全的影响因素来自于资源、环境、生态、社会、政治、经济等众多的领域，某些因素具有随机变化的本质特征，有些因素则因为反映其变化规律的信息不全，因而具有明显的不确性。水安全也是个不断变化的动态过程，绝对的水安全是不可能的。当出现水安全事故，如果有充足的准备，能够及时处理事故，并能控制事故损失和对损失进行补偿，这样我们就确保了一定程度的水安全。
水在自然界中以固态、液态、气态这三种存在方式处于不停的循环运动状态中，自然界水汽循环使得水资源不断更新以供人类利用，这种更新是靠自然的力量进行的，这是水的自然循环。水是可再生的循环性自然资源，水循环是自然界最重要的物质循环之一，它为全人类和整个生态系统提供了共同的生命血液，维持着地球的稳定和周而复始的运动。水的社会循环是指人类为生活和生产之需从天然水体中取水，用过的水再排回到天然水体中的人工循环。水的自然循环和社会循环是一个统一的有机整体，构成人类生存的水环境。水的社会循环源于大自然，依赖于自然循环，又对水的自然循环造成了不可忽略的负面影响。要使水资源永续地满足人类社会发展的需求，就必须减少水的社会小循环对自然大循环的干扰的度，或者使“干扰度”处于水的自然大循环可承载的范围之内，才能保证水安全，可以说，没有水分循环，就没有自然界里的一切。因此，人类在享用自然之时，必须善待自然，尊重自然，爱护自然，回报自然。只有这样，才能使水的自然循环运转顺畅而成为良性循环，使再生资源得以永续利用，服务于人类。如果人类对自然资源无节制索取，且不保护，必然破坏大自然的生态平衡，最终导致人类的生存受到威胁，必将遭到自然对人类的报复。近年来，全球性的气候变化，如气温升高、干燥、干旱、洪水等，就是人类对自然破坏的后果。因此，人类必须正视和正确处理人与自然的关系，积极保护良好的水循环，维持自然生态系统和人类社会经济系统的平衡，保证水安全。
实现水安全，我们面临的主要挑战为：满足人的基本需水，保证食物供应，保护生态系统，共享水资源，控制灾害，赋予水以价值，科学管理水资源。
2、和谐社会
我们所要建设的社会主义和谐社会是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。和谐社会是全面系统的和谐，是把社会主义建设拓展到政治、经济、社会、文化等各个方面，运用法律、经济、行政、政策等多种手段，统筹各种社会资源，综合解决社会协调发展问题。 社会的和谐是一个十分复杂的系统，在这一系统中，要求矛盾的双方或多方能够在统一体内相互包容，协调运作，良性转化和融合，始终使社会处在健康的、富有生机和活力的状态之中。即社会主义和谐社会应该是既强调人与人的和谐，又要达到人与自然、社会的和谐；既要注重内部各阶层，各利益团体之间的和谐，又要争取外部世界的和谐发展；既要培育微观的各个社会组织细胞的和谐发展，又要促进宏观的整个社会的和谐发展；既要经济、政治、文化等各个系统内部的和谐，又要形成各子系统之间的和谐关系，使之共同发展。 因此，社会主义和谐社会主要包括以下几个方面的和谐：
一是人与自然的和谐。工业文明的发展，使人与自然的矛盾日益突出，它比人类历史上任何时期都更为尖锐，成为工业社会自身难以去除的内在矛盾。因而重建人与自然和谐统一的生态文明，就成为构建社会主义和谐社会的现实基础和首要任务。既关心人，又关注自然，实现人与自然的携手，生物与非生物的共进，过去与现在的统一，现在与未来的对话，时间与空间的协调。在维护人类自身发展的同时，又维护自然的平衡，确保社会系统和生态系统协调发展，沿着生产发展，生活富裕，生态良好的文明发展之路不断前进，
二是人与人的和谐。人是社会发展的主体，人的个性和谐是社会和谐发展的根本前提，同时，人的个体和谐又是自然与社会的产物。造就和谐的人的个体，就是要使一个人有健全的人格，有正确的世界观和人生观，能合理地处理个人与自然、个人与社会的错综复杂的关系。做到融入自然、融入社会、融入集体。集体和谐是建立在个体和谐基础上的。社会的和谐也有赖于人的和谐，即社会发展是以人为主体的，人的发展是以个体为本位的，由此来看，促进个体的人的和谐成长与发展是社会的主要工作和责任，社会关爱个人，集体承认个人、尊重个人、给个人以充分自由的发展空间，是社会主义和谐社会的重要标志。
三是人与社会的和谐。社会的发展和人的发展是密不可分的，甚至可以说社会的发展就是人自身的发展，两者的发展是一个双向同步发展的统一运动过程。因此，人与社会应该和谐发展，即个人自由与社会认同相适应；个人的利益与需要的满足和整个社会的利益和需要的现实相适应，人的素质的全面提高与社会不断进步相适应，人的能力发挥与社会公平公正相适应。实现个人的发展和社会的发展和谐统一。
四是人、社会与自然的和谐。人与自然的关系和人与社会的关系，是现代人类社会的两种基本关系。它们相互联系，相互制约，是密不可分的统一整体。因此，人、社会文明与生态文明和物质文明、政治文明、精神文明的建设，就是重塑人、社会与自然这个有机统一的整体，实现人与自然、人与人、人与社会的和谐统一。只有这样，我们才能最终创造出一个可持续的社会主义和谐社会。
五是以人为本的政治和谐。政治和谐就是指构成政治系统的内部的各个要素之间和谐关系。具体的讲就是党与党之间的和谐关系，执政党与参政党的和谐关系，执政党内部中央与地方的和谐关系；上级政府与下级政府的和谐关系；领导干部与广大人民群众的和谐关系；军队与地方的和谐关系；民族与民族的和谐关系；我国社会各阶级、阶层之间的和谐关系等等。这些关系构成了我国社会主义和谐社会的基础，每一种关系内部各要素以及各种关系之间都要经常性地发生联系，进行碰撞或融合。如何正确协调和处理这些关系，并在此基础上形成全体人民团结一致、同心同德的政治局面，是构建社会主义政治和谐的关键。
六是以人为本的经济和谐。经济和谐是整个社会和谐的基础，没有经济和谐就没有经济效率，整个社会的运转就失去了必要的物质支撑。在经济系统内部，生产、交换、分配、消费各个环节必须有机衔接，顺畅循环，否则，再生产过程就不能正常进行。实现经济和谐，必须处理好生产与分配、积累与消费、基础设施部门与直接生产部门、实体经济与虚拟经济、国有经济与民营经济、国内市场与国际市场等一系列重大的经济关系，只有把这些重大经济关系处理好了，整个经济系统才能处于良性循环之中，社会主义和谐的经济关系才能顺利形成。
七是以人为本的文化和谐。文化和谐与政治和谐、经济和谐一样是社会主义和谐社会的重要组成部分，并且对政治和谐和经济和谐有着重要的影响。文化和谐既要受文化自身发展规律的影响和制约，还要受外部异文化的冲击和渗透，更重要的是要受到不同民族、不同阶级和阶层的千差万别的各种各样、缤纷多彩的文化现象，这些文化现象的背后都有不同的价值观做依托，既存在着依存和融合，也存在着隔阂和磨擦。这就必须在牢牢把握先进文化前进方向和弘扬主旋律的前提下，提倡文化的多样化，实行百花齐放，百家争鸣，让传统文化与现代文化、本土文化与外来文化、雅文化与俗文化和谐相处，各领风骚，不断推进社会主义文化和谐的生成和发展。
和谐社会的目标指向是自然、社会与人和谐发展，目标之一是人与社会的和谐，包括人与政治关系的和谐、人与经济关系的和谐、人与文化关系的和谐；目标之二是人与自然的和谐，要求人在向自然索取的过程中，尽力增强其再生能力，保护好生态环境；目标之三是人与人的和谐，核心的问题是要调节好人与人之间的利益关系，公平地分配社会利益，使每个人都各得其所，各得其利。衡量一个社会是否达到和谐，主要是以人与社会全面发展的程度为标尺。
和谐社会的动力支持是处理好改革、发展与稳定的关系。改革是动力，发展是目的，稳定是基础，在社会主义现代化建设中，改革、发展和稳定辩证统一、相互联系、相互促进，
和谐社会的价值取向是公平与公正。公平与公正涉及社会利益的合理分配，而社会利益的合理分配，是和谐社会的核心。社会主义主张人人平等，在利益分配上遵循公平与公正的规则，谋求全社会的共同富裕，
和谐社会的制度保证是秩序、法律和道德。在文明社会里，社会系统各要素都按着一定秩序和谐地组合在一起，并有序地运转。维系和谐社会的秩序包括公共秩序、生活秩序、经济秩序和政治秩序等，在法治社会里，法律是为了建立一个公正的社会而制定的，人的尊严和价值体现于对法律的遵循。维持秩序的不仅有法律，还有道德。对一个国家来说，德治与法治，从来都是相辅相成、相互促进的。
和谐社会的实现途径，是在物质文明、政治文明、精神文明建设中，实现建设和谐社会的目标。物质文明为和谐社会奠定雄厚的物质基础，政治文明为和谐社会创造良好的社会环境，精神文明为和谐社会创建精神和智力支持。
3、水安全与和谐社会的关系
水安全事关防洪安全、供水安全、生态环境安全、生命健康安全、粮食安全、经济安全、社会安全和可持续发展，直接关系到和谐社会的建设，如果水安全得不到保证，就不可能建设和谐社会。因此，建设和谐社会依赖于水安全，即水安全是建设和谐社会的基础和支撑。同样，水安全也离不开和谐社会，试想一个矛盾重重，人与人争水、地区与地区争水，各方面都不和谐的社会，能保证水安全吗，显然是不可能。因此，建设和谐社会是实现水安全的有力保障，由此可见，水安全与建设和谐社会相互关联、相互依赖，相辅相成、相互制约、相互促进，两者是统一的。
3.1 水安全是建设和谐社会的基础和支撑
水与空气、食物是人类生命和健康的三大要素。水是一切生命和环境的血液，既是人类生命之源、又是自然生态环境的主要因素，通过水在生态系统中的循环，能有效的维系自然生态系统的自我平衡。水也是经济发展和社会进步的生命线，是实现可持续发展的重要物质基础。无论在游牧部落时代，还是在农耕社会，无论是今天，还是在未来社会中，水总是不可缺少的、不可替代的资源，人类傍水而居，依水而发展，水使人类生生不息，水促进了社会文明的诞生与发展，而文明的演进又赋予水更多的光彩和灵气。人不能没有水，生态环境更离不开水，没有水，就没有人类社会的今天，更不可能建设和谐社会。纵观我国的历史，历朝历代的盛衰，无不与水、治水活动密切相关，正如古人所言“水能载舟，亦能覆舟”。试想一个洪水泛滥的地区，怎么可能有持续稳定的经济发展秩序，甚至会出现社会不稳。如果国家和人民群众的生命财产安全一直处在洪涝灾害的威胁之中，经济建设就不能顺利进行，社会稳定就难以保障，人民就不可能安居乐业。同样，如果人的饮水问题解决不了，或者喝不上安全洁净的水，连当代人的生存、健康都受到威胁，更谈不上可持续发展。2005年11月13日，吉林石化公司双苯厂发生连环爆炸，泄漏的苯流入松花江，使松花江水域遭受严重污染，哈尔滨市居民停水4天，造成了极为严重的不良影响。人本身更离不开水，人体内的水分，大约占到体重的65%。其中，脑髓含水75%，血液含水83%，肌肉含水76%，连坚硬的骨胳里也含水22%。当人体失水占体重的10%，就会产生脱水，出现少尿、心跳加快、血压下降。当失水占体重的15—20%时，就会危及生命。现在，人的80％以上的疾病都与水的污染有关。水污染对水资源造成极大的浪费和破坏，对人们的身心健康构成严重威胁，而且殃及子孙后代。据有关专家研究表明，水可能是禽流感的重要传播链条。禽流感病毒可能来自于野鸟，这些携带病毒的野鸟，不光会传染给其他鸟或家禽，也会污染水源，如果人接触这些被污染的水源，就有可能被传染。因此，保护水资源及生态环境，就是保护人类自己，只有合理开发利用和节约保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，走水资源可持续利用之路，才能维护人民群众的生命健康，保持社会经济环境的可持续发展，为构建和谐社会打下坚实的基础。
3.2 建设和谐社会是实现水安全的有力保障
和谐则发展，不和谐则变异，这是千古不变的真理。我们所要构建的社会主义和谐社会包括人与人的和谐、人与社会的和谐、人与自然的和谐及其人与自然、人与人、人与社会的和谐统一。其中人与自然的和谐关系，是和谐社会各种关系中非常重要的关系，只有人与自然和谐了，才能促进人与人之间的和谐。实现人与自然的和谐，必须同时处理好当代人之间的关系，当代人与后代人之间的关系，以及人与自然之间的关系。而实现水安全的目的就是在现实情况下处理好人与人、人与自然基于水资源关系。水安全不仅受自然因素的影响，而且受人为因素的影响越来越大，由于人类活动不断加剧，使水安全问题更加突出，我们当前所面临的水资源短缺和水污染等水安全问题，不仅是由自然条件决定的，也是人类活动影响的结果。水安全的威胁更多来自人们自身的行为，无节制的水需求、污染水和浪费水都给水安全带来了极大的威胁，这些问题多是人类自己造成的，要解决水安全的问题，人类需要严格自律，尊重自然，善待自然，保护自然，严格按自然经济社会规律办事，在防止水对人侵害的同时，更要防止人对水的伤害，如果人对水的侵害不及时控制，反过来又将出现水对人类更大的伤害。因此，要加强和谐社会建设，规范人类活动，使整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。正确处理经济发展、社会发展和人的全面发展的关系，正确处理发展速度和结构、质量、效益的关系，正确处理经济社会和人口、资源、环境的关系，以及人与人之间、地区与地区之间、人与自然、局部与整体、眼前与长远、当代与未来的关系，统筹解决社会中存在的阻碍和影响环境和资源问题的社会深层次矛盾，消除阶级、种族以至国家间的资源环境歧视，通过实现人类社会内部的和谐，进而达到人与自然的和谐，维护当代人之间的公平（代内公平）、当代人与后代人之间的公平（代际公平）、不同区域之间的人的公平（区际公平），量水而行，以水定发展，保障饮水安全，食物安全、经济安全、健康安全、环境安全、社会安全。
4、水安全面临诸多问题和严峻挑战，直接影响和谐社会的建设
水安全问题古亦有之。我国大禹治水的传说，西方圣经中的“诺亚方舟”神话，足以说明无论是东方还是西方，以洪水灾害为主要表现形式的水安全问题是客观存在的。在人类文明的早期，水安全表现形式是自然型的，如洪水、干旱、河流改道等。进入现代社会，随着人类活动的增加，对水文循环的大量干预，对水资源的大肆索取，出现了人为的水安全问题，如水量短缺、水质污染、水环境破坏等问题。进而危及人类对水的需求，引发一系列社会、经济和生态等不能持续发展的问题。
随着人口剧增和经济高速发展，水的供求矛盾已成为制约我国工农业生产和城市发展的瓶颈。我国水资源可利用量、以及人均和亩均的水资源数量极为有限，降雨时空分布严重不均，地区分布差异性极大，这是我国水资源短缺的基本特点。从目前现状来看，就全国而言，水资源的供水总量是5500亿，有八成是地上水，二成是地下水。用水结构为生活用水达到11％，工业用水量达到21％，其他都是农业用水，达到68％，人均占有淡水资源量只有2200立方米。从地区来看，水资源总量的81%集中分布于长江及其以南地区，其中40%以上又集中于西南五省区，这是先天决定的水情。从人均占有量来看，人均占有淡水资源量南方最高和北方最低可以相差十倍，西部比东部可以高达五、六百倍。这是我国北方属于资源型缺水的根本原因，南方地区水资源虽然比较丰富，但由于水体污染，水质型缺水也相当严重。目前全国性的干旱缺水越来越严重，北方地区更为突出。2010年后，我国将进入严重缺水时期。根据水利部《21世纪中国水供求》分析，2010年我国工业、农业、生活及生态环境总需水量在中等干旱年为6988亿立方米，供水总量6670亿立方米，缺水318亿立方米。这表明，2010年后我国将开始进入严重的缺水期。2030年，我国将缺水400亿立方米至500亿立方米，缺水高峰将会出现。从人口的增长上看，2030年左右，我国人口将达到16亿，人均占有水资源量将比目前减少1/5，降至1700立方米左右；从经济增长上看，到21世纪中叶，国内生产总值要增长10倍以上，城市和工业用水将较大幅度增长，废污水排放量也将相应增加，开源节流保护任务十分艰巨；从城市发展看，21世纪中叶，我国的城市化率将达到70%，城市水供求矛盾更加尖锐；从农业生产，特别是粮食生产上看，2050年前，我国粮食产量要比现在增加1400亿公斤以上，这意味着农业灌溉总用水量必须增加，北方地区的水资源形势将更加严峻。
4.1 洪涝灾害严重
我国是洪涝灾害多发的国家，近几年来，每年汛期仍约有1500人因洪灾死亡，1994年洪涝灾害直接经济损失达1797亿元、1995年达1653亿元、1996年达2208亿元、1998年达2684亿元。1998年仅长江、松花江大水就使我们蒙受了2500多亿元的经济损失，世界银行曾测算，中国每年洪涝灾害损失100多亿美元。
4.2 干旱灾害严重
上世纪90年代以来，全国平均每年因干旱受灾的面积超过4亿亩，约占农作物总播种面积的1/5。正常年份全国灌区年缺水约300亿立方米，城市缺水60亿立方米。我国每年因缺水减产粮食造成的经济损失约500亿元，。由于供水不足每年直接影响工业产值2300亿元，遇到严重干旱年份粮食减产曾高达近500亿公斤(如1997年，北方一些地区干旱持续时间长达100多天，黄河下游发生了有史以来，断流天数、断流河长均创历史记录。这一年因旱粮食减产476亿公斤，对粮食生产造成的损失是新个中国成立以来最严重的年份)。世界银行曾测算，中国每年干旱缺水造成的损失约为350亿美元。
按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量近400亿立方米。全国669座城市中有400余座供水不足，其中比较严重缺水的有110座。2000年以来，我国北方地区出现大范围的持续干旱，天津等城市供水告急。南方许多地区也因干旱遭受缺水困扰。2004年下半年，广东、广西、海南等地出现了多年罕见的大面积干旱，许多城市用水告急，工农业生产受到了很大影响。
4.3 水土流失严重
全国现有土壤侵蚀面积367万平方公里，占国土面积的38%，其中水蚀面积179万平方公里，风蚀面积188万平方公里，其中黄河中上游和长江上游地区，以及海河上游地区水土流失最为严重。严重的水土流失使我国每年平均损失耕地100多万亩，流失土壤50多亿吨，导致生态环境恶化，河湖泥沙淤积，加剧了洪、旱和风沙灾害。我国自然生态脆弱，加之不合理的人类活动，进一步加剧了水土流失、土地退化和水体污染。
全国地下水由于长期超采，又不能得到回补，目前年超采量达80多亿立方米，已形成了56个区域性地下水位下降漏斗，导致部分地区地面沉降、海水入侵。部分干旱和半干旱地区由于不合理的水资源开发利用，导致下游河道断流、河湖萎缩，下游有些尾闾与湖泊消亡，生态环境严重恶化，胡杨林大面积枯死；草场退化，荒漠化加剧，沙尘暴发生频率增加；此外，有些灌区和绿洲，由于大水漫灌、排水不畅，导致严重的土壤次生盐渍化，土地质量下降，农业生产能力衰减。
边治理、边破坏的现象还很严重，特别是开发建设项目人为造成新的水土流失急剧增加。全国平均每年因开发建设活动等人为新增的水土流失面积达1万平方公里，每年堆积的废弃土石约30亿吨，其中20％流入江河，直接影响防洪保安。
4.4 水体污染加重，水质型缺水范围扩大
2003年全国污废水排放总量达680亿吨，比1980年增加了２倍多。我国每年约有1/3的工业废水和2/3的生活污水未经处理直接排放，还有大量的未达标处理的废水被偷排、漏排，农业生产中化肥和农药大量流失，污染长期累积，使水环境日趋恶化。2003年全国七大江河水系的409个重点监测断面中，仅有38.1%符合三类以上水质标准，可作为集中式饮用水源。目前，全国尚有３亿农村人口喝不上符合标准的饮用水，一些城市的饮用水问题比较突出。由于工业废污水排放量的急剧增长，并未经处理直接排放到河道里，导致了以淮河、太湖污染为代表的水环境恶化。世界银行发表的中国环境报告测算，中国仅水和大气造成的污染，年损失为540亿美元，占中国年GDP的8%。这就表明，水环境质量在继续恶化，造成的经济损失也十分巨大。
4.5 人口不断增长，经济迅速发展，水的供需矛盾更加尖锐，开发利用更加艰难
中国人口每年净增约1500万，经济和消费水平几年翻一番，对水量需求越来越大。我们面临的是庞大的人口基数，如果2030年人口增长达到峰值总人口就达到16亿，人均占有水资源将下降到1750立方米。人口的增长不仅增加对水的需求，而且增加对资源和生态环境的压力，对水的有效利用会带来负面影响。因此，未来50年中国人口的增长是对水资源和水环境最大的挑战，也是对可持续发展最大的挑战。
目前，比较容易开发利用的水资源大部分已被开发利用，鉴于区域发展的不平衡，可经济开发的水源不仅受到区域性的限制，而且可开发利用的水资源的难度也越来越大，因此，中国未来水资源的开发利用将更加艰难，供需矛盾将会更加尖锐。
随着全球气候变暖、臭氧层破坏、土地退化、沙化、海平面升高、资源匮乏等将造成一系列的全球性的环境问题，已引起全世界的关注。气候变暖会促使冰川消退和永久雪盖减少加快，对中国降水、水资源和地区性的分配，以及可利用量势必会带来影响，尤其是北方地区将会带来不利的影响。
4.6 废污水排放量大，处理率低，水质性缺水现象越来越严重
全国年排污水363亿吨，其中80％未经处理，主要表现在污水排放总量增长速度较快，主要污染物排放量居高不下，使江河湖海和地下水严重污染，水质性缺水现象越来越严重，2004年全国城市污水处理率仅为45%，全国280多座地级市中，还有87座城市的污水处理率为零，城市污水收集管网建设滞后。未来50年，这种发展趋势对供水基础设施建设提出了挑战。基于目前废污水的处理和回收利用偏低的现状，如果未来50年工业用水成倍增加、城市化水平成倍上升、小城镇快速发展，废污水的排放量将会数倍、甚至十几倍的增加，势必加剧水环境的恶化。因此，中国将面临解决水资源短缺和废污水处理、水环境治理的巨大压力。
4.7 饮用水安全问题日益凸现
通过对全国1000多个地表水水源地的调查，不合格的占25%，一些地区饮水存在水质严重不达标、供水保证率低、水性地方病等问题。全国农村有3亿多人饮水不安全，其中约6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水，1.9亿人饮用水有害物质含量超标，血吸虫病区约1100多万人饮水不安全；相当一部分城市水源污染严重，威胁到饮水水质。当前饮水水质带来的危害，已严重影响人的生命健康。
4.8 粮食需求呈刚性增长，农业节水难度增加
中国的农业灌溉面临着水量短缺和水质污染的双重威胁，中国70％的粮食产于灌溉地，而农业灌溉占了73％以上的总用水量。水短缺和水质污染对农业构成了威胁。此外，农业还面临工业和生活的竞争性用水，而农业的竞争力低，节水难度大。1984年席卷非洲的“饥饿危机”，正如所预料的一样，其“饥饿带”与缺水地带基本重合。农业是污染水的最大用户。1993年，大约8％的灌溉地所用水质低于V类，导致减产约100万吨。受重金属和其它毒素污染的黄河水大部分已不适于灌溉。在陕西，稻米中已发现含过量铅。水量短缺和水质恶化还在继续，这将影响中国未来的粮食安全。如果未来年粮食生产总量“北粮南运”的格局不发生根本性的变化，那么，未来北方，尤其是华北地区水资源短缺的矛盾将更加尖锐。
4.9 水利工程老化失修，保障能力下降，巩固改造任务繁重
我国水利设施目前面临着两大威胁：一是现有水利基础设施面临着萎缩衰老的“危机”；二是工程保安、维修、更新、配套任务大，这是历史遗留下的问题。到21世纪中叶这些水利基础设施将逐步进入百年期。由于种种历史原因，当时对自然规律认识不足，未完全按经济规律和基本建设程序办事，设计标准普遍偏低，再加上重骨干、轻配套，重建设、轻管理。因此，许多水利基础设施配套差、尾工大、设备老化失修、管理水平低，运行状态不良，至今没有能充分发挥应有的效益。如果未来50年，现有水利基础设施不能巩固、提高和充分发挥效益，那么现有水利基础设施存在的问题很可能成为经济社会发展最大的制约因素。因此，随着水利基础设施逐步进入百年期，巩固改造任务愈加繁重。
4.10 水价偏低，科技含量和管理水平不高，水资源浪费严重
目前，水价格偏低，不利于节水和水资源的有效利用，也不利于各方面资金投入到水资源的开发利用上来。国内外经验表明，提高供水价格，可以促进节约用水和延长工程使用年限。因此，制定有利于水资源可持续利用的经济政策，对缓解水资源的供需矛盾至关重要。但人们缺乏对水的认识，更缺乏水是商品的意识，加上农业一直是用水大户，它更难靠市场经济来调节。因此，从总体来看，建立水市场体制的任务十分艰巨。
我国科技水平与发达国家相比，存在着很大的差距。生产工艺和生产技术落后，缺乏科学的用水定额和管理，生产耗水量大，水浪费现象普遍而严重，在海水、雨水利用等方面也处于较低水平。水资源有效利用率只有16％，全国工业用水重复利用率仅有45％，发达国家已达85％，全国平均每立方米水实现国内生产总值仅为世界平均水平的1/5。万元工业增加值用水量为222吨，使发达国家的5～10倍。农业灌溉用水有效利用系数为0.4～0.5，而发达国家为0.7～0.8。单方水粮食增产量不足1公斤，发达国家已达1.6～1.8公斤。许多城市输配水管网和用水器具的漏失率高达20％以上，仅此每年浪费水达100亿吨，新疆是一个有水才有绿洲的地方，但是近90％的用水量用于农田灌溉，每亩用水达821立方米。万元GDP用水量达到2575立方米，是全国水平的5.7倍。因此，未来水利基础设施效益和水资源利用率的提高，缓解水资源短缺矛盾，都取决于科技水平和管理水平的提高。在水利领域，目前水利科技贡献率只有32％左右，水的有效利用和节水技术的应用没有引起高度的重视，在水利建设的指导思想上，重建设、轻管理，管理机构不健全，管理人员素质普遍较低。因此，进入21世纪，依靠科技进步，提高水利科技水平和管理人员素质的任务十分迫切，也十分艰巨。
5、水安全问题的主要成因
水安全问题的出现与水本身的特性密切相关：一是水资源的不可替代性。水资源是人类生存与社会发展不可或缺又不可替代的基础资源，因此水资源被称为基础性自然资源；二是水资源的稀缺性。水资源是稀缺资源，人口增长是水资源稀缺的最原始驱动力，由于不能满足人们对水资源日益增长的需要，因此存在水资源数量和质量等安全供给问题；三是水资源系统的整体性。水资源系统内部存在内在联系、构成一个有机系统，如果水资源系统结构遭受破坏（例如水质污染）会导致水资源系统功能衰减甚至消亡，进而产生水安全问题。导致水安全问题的原因，除受气候,水文等自然因素影响外,主要受人为因素的影响。
5.1 水安全意识淡薄
水资源不仅仅是一个环境和经济问题，同时也是社会和政治问题。但由于人们的水安全意识较为淡薄，对水安全的重要性、艰巨性和复杂性认识不足，没有注重节约保护水资源，未完全按自然经济社会客观规律办事，只顾肆意开发掠夺水资源，从而导致了一系列水安全问题。随着人口的急剧增加和社会经济的飞速发展，尤其是工业革命以后，人类改造自然、影响自然的能力越来越强，人类以自我为中心，未做到人与自然和谐相处，随心所欲，想干什么就干什么，“人定胜天”“、人是自然界的主宰”的思想日益增强，把自然界逐步看作是取之不尽、用之不竭的宝藏，肆无忌惮地掠夺式开发利用，同时把自然界看成是一个无底的垃圾箱，毫无顾忌地向其中排放废水、废渣、废气。近几十年来，我国“改天换地”行动空前，为了负载过多的人口，争取更多的空间，生产足够的粮食，人们侵占河滩，围湖造田，毁林(草)开荒；为了满足快速增长的用水需求，人们建起一个又—个蓄引提工程，可以让黄河断流，让海河干涸，把地下含水层疏干，利用每一滴水；为了降低生产成本，污水、废水不经处理，随意排入江河湖泊，导致水资源的严重浪费、污染和水环境的破坏，并造成水资源利用的外在、内在不经济，进而引发水资源危机。
5.2 经济外延式增长，人口快速增长及城市化导致水需求量急剧增加
改革开放20年来，我国经济规模翻了两番多，但经济结构水平仍然很低，导致用水量的大幅度增长，20世纪80年代全国总需求量为4400亿立方米，90年代为5 500亿立方米。按“九五”计划和2010年远景目标规划，预计2010年的水资源需求总量为6 900亿立方米，2030年将增至8200亿立方米。目前，我国人口已达13亿，21世纪我国人口将继续增长，预计2030年将达到高峰。2050年我国人均拥有水资源量将从20世纪80年代的2700立方米减至1700立方米。从长远看，人口的增多，经济的快速发展促使水资源需求较快增长，水的供求将形成更为严峻的态势。
5.3 长期开发利用不当导致水体污染与生态环境恶化
由于人口增长和工农业生产的迅速发展，加上对水资源管理不善，使河流、湖泊、水库、地下水的水质受到重大影响。长期以来，我国盲目开恳土地，围湖造田，大量砍伐森林，破坏草地植被，过度放牧，致使草地退化，开恳草场为耕地，促使沙化速度加快，消减了植被涵养水资源能力，减少了地面可供蒸发水源，改变了径流形成的时空分布，破坏了大气水、地表水、地下水的自然正常循环，使水资源生态系统受到严重破坏，加剧了洪涝水旱灾害的发生和水体污染。我国长江流域每年新增人为水土流失面积1200平方公里。自1954年以来长江中下游水系的天然水面减少了12000平方公里。
5.4 管理体制分割，水安全职责主体不清，影响水资源的统一管理
水安全问题涉及了多部法律法规，涉及到各级政府和政府的多个行政部门。因此，一旦出现水安全问题，一时甚至始终也不能理清责任主体。因为责任主体不清，也容易造成水安全中的问题发生。水利涉及到农业、工业、水运交通、城镇建设、生态环境、以及人民的健康水平等等；水资源利用涉及到防洪、排涝、灌溉、水电、供水等等；水利是国民经济和社会发展第一位的基础设施。目前水资源分地区、分部门的管理体制，既不利于水资源的有效利用，也不利于生产力的发展。水既是资源又是环境要素，法律规定水利部门对水资源的保护实施监督管理，同时也规定水环境监督管理由环境部门负责。要保护资源就要防治污染，监督管理污染源的行政主管部门是环境保护部门，那么水利部门要真正保护好水资源，没有监督管理污染源的权力，保护好水资源无异于隔靴搔痒。按照法律规定，水安全问题由政府负责，但是政府领导下的许多经济支柱企业恰恰是污染重的企业，在没有任何经济基础的前提下，政府首选的还是要先兴工业，政府如何对环境质量负责呢？因此，“多龙管水”应该尽快退出历史舞台，现行的管理体制再不改革，将直接影响水资源的可持续利用。
5.5 水资源保护法律法规体系不健全
我国在水资源管理立法方面取得了一定的进展。制定了专门的《水污染防治法》、《水法》及一些其他的水资源法律法规。但这些有关水资源管理和水体保护的法律、法规及规章之间及与其他资源生态方面的法律缺乏有机的联系，甚至存在冲突和矛盾。水资源是与其他自然资源紧密地联系在一起的，水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用，同时，其他资源的不合理利用也会引起水资源的连锁式的破坏。因而，互不相连的资源保护法不仅不能很好地保护某一专门资源，其拼凑起来的整体也不能从根本上对整个资源作为一个系统起到有效的保护。因此，必须有一部关于资源整体的系统的资源管理立法。
地表水和地下水是一个统一的整体，但是我国目前还缺乏关于地下水的专门的法律，使得我国地下水管理混乱，而地下水的开采不合理又必然对地表水产生影响，最终影响到整个水环境。
另外，现有的环境、水利建设等方面的法律法规及规章对水资源保护工作规定的不具体、不明确，可操作性差，不能体现出环境与资源协调发展的战略思想。
6、保障水安全，促进和谐社会建设的对策及措施
水安全是关系未来社会经济发展的重大问题，水资源短缺和水环境污染将在较长的时期内制约我国尤其是北方地区的社会经济发展。在近几十年，中国的水需求平均增长率是1.5％，而水供给增长率是1.1％。在现行政策框架以及水环境现状下，以现在的人口增长率、工业和城市发展速度，水需求将持续地增长，水的供需差距将越来越大。我国国民经济发展战略目标是到21世纪中叶，人均GDP 达到中等发达国家水平。则2050年的GDP将比1980年增长几十倍。我国水资源最大可利用量为1～1.1万亿立方米（超过则有水生态环境崩溃危险），即GDP增长数十倍，而供水量最大增长3倍（尚不考虑水质污染和水环境破坏引发的水量损失）。要满足经济社会的全面、协调、可持续发展对水资源的要求，到2020年实现GDP“翻两番”和全面建设小康社会的目标，必须全方位、多措施、大力度地解决水资源供求矛盾问题，要以人为本，坚持科学的发展观，采取宣传、工程、行政、经济、科技、法律等综合措施，爱水、管水、节水、保水、调水，全社会共同行动起来，全力保障水安全。
6.1 以人为本，转变观念，严格按自然经济社会规律办事
要采取多种形式，加强宣传教育，大力提高全社会的水安全意识，转变陈旧落后的思想观念，形成爱水、节水、保水的良好社会环境，以人水和谐的新理念统领整个水利工作，始终把人民群众的根本利益作为水利工作的出发点和落脚点，为广大人民群众的根本利益提供水利支撑和保障，坚持以人为本的科学发展观，严格遵守自然、经济和社会发展规律，按照人与自然和谐的理念，坚持全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理。在防止水对人的侵害的同时，特别注意防止人对水的侵害。在做好水资源的开发、利用和治理的同时，重视和加强对水资源的配置、节约和保护。通过制定水资源综合规划、防洪规划等一系列规划，统筹解决各种水问题，通过合理开发水资源、高效利用水资源、合理配置水资源等，基本满足人类生存、经济社会发展和生态环境保护对水的需求；通过规范和调节人类水事行为，彻底制止对生态环境和水资源的破坏和掠夺性开发行为，提高经济社会抗御水旱灾害风险的能力，保护好生态环境，实现水资源与经济社会协调发展，使人与自然和谐相处，大力推动和谐社会建设。
饮水安全是事关广大人民群众生活和生命健康的头等大事，目前，全国农村有3亿多人饮水不安全，相当一部分城市水源污染严重，威胁到饮水水质，严重影响人的生命健康。因此，要大力加强节水防污染型社会建设，科学保护利用水资源，统筹协调生产生活生态用水，优先保证生活用水，以对人民高度负责的精神，坚持开源节流防污并举，全面普查，统筹规划，强化措施，明确目标任务，层层落实责任，将饮水安全纳入各级政府的目标考核体系，构建饮水安全的工程、监测、法规政策、投资保障等体系，建立饮用水水源区管理制度和饮用水水源地安全保障技术标准体系，依法划定饮用水水源保护区和供水工程管护范围，不断完善饮水工程管理体制和运行机制，全面进行饮水安全普查摸底，加强水质检验和监测，防止水源受到污染和人为破坏，大中城市都应有必要的备用水源，加强对饮用水安全监督管理。积极推行雨洪利用，全面实行节约用水，不断提高水资源和水环境的承载能力，让广大群众都能喝上清洁卫生的放心水，促进社会经济环境全面协调可持续发展。
6.2 大力发展循环经济，构筑与水资源承载力相适应的经济结构体系
循环经济从根本上改变了传统经济发展模式“资源—产品—污染排放”单向开放型流动的线性经济，它以“低开采、高利用、低排放” 循环利用模式代替“高开采、低利用、高排放”，真正实现了经济运行过程中“资源—产品—再利用资源”的反馈式流程。通过物质的不断循环利用来发展经济,使经济系统和谐地纳入自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。因此，我们要大力发展循环经济，不断进行制度和技术创新，明确生态环境和基本资源的产权关系，并规定其交易和补偿机制。加强环境和资源监测的科学化、信息化和网络化建设，将发展循环经济政策纳入到国家宏观经济调控政策体系之中，并与其他政策相配套，使循环经济逐步达到规范化、法制化、普遍化、经常化。同时，要尽快转变经济增长方式，合理调整经济结构，从全局出发，按照一个地方、一个区域的水资源状况来科学规划经济社会的发展布局，在水资源充裕地区和紧缺地区打造不同的经济结构，在缺水地区限制发展高耗水项目，并压缩耗水量大、效益低的行业，重点发展高新技术产业和服务业，鼓励火电、纺织、石油化工、造纸、钢铁等高耗水行业向水资源丰富地区或沿海地区转移，减少水稻、冬小麦等大耗水农作物种植比重，加强作物品种改良，发展雨热同期或积极培育耐旱的优质高效农业品种，调整种植业结构，大力发展节水型农业，严格实行建设项目水资源论证和行业用水定额取水管理，真正做到以供定需，以水定发展，根据水资源承载能力，制定地区产业结构和布局调整方案；调整与水资源条件和水资源供应不相适应的经济结构，使国民经济各产业发展和产业布局与水资源配置相协调，逐步建立与区域水资源和水环境承载力相适应的经济结构体系，推进资源利用与经济社会协调发展。
在不威胁国家经济安全的条件下，可以通过出口高效益低耗水产品、适当多进口国内需求量大、且耗水多的粮食、纸浆、钢铁等大耗水产品，以贸易的形式最终解决水资源短缺和粮食安全问题，节余的水资源可用于发展工业等，实现水资源的高效利用。
6.3 进一步完善人水和谐的防洪减灾体系
要坚持以防为主，不断完善防洪抗旱的工程和非工程体系，构建高标准的城市防洪排涝饮水体系，建成全面的防洪减灾体系，抓紧开展全国洪水风险区划分析和划分流域洪水风险区域工作，并公之于众，提高公众的水患意识、自身避险意识，建立洪水风险管理制度和防洪抗旱、救灾及灾后重建机制，逐步推行洪水保险制度，不断完善各类防洪抗旱预案，加强洪水调控手段，努力实现洪水资源化。并组织科技联合攻关，加强防洪减灾社会化、蓄滞洪区管理与运用、洪水资源利用和城市蓄滞雨水措施、跨水系或流域洪水调度、适应洪水的农业和产业结构、洪水灾害评估系统、防洪减灾投资与集资政策、不同江河不同防洪工程的最佳防洪标准、防汛抢险实用现代技术等方面的研究，大力提高防洪减灾科技管理水平，不断提高抗御水旱灾害的能力，使防洪能力与经济社会发展水平和洪水特点相适应，保障从整体安全的角度对洪水进行优化调度，把灾害损失降低到最低程度，保障经济发展和社会安全对防洪的要求，保障大江、大河、大湖和沿海主要防洪保护区及城市的防洪安全，保障人民生命财产的防洪安全，保障经济社会的安全运行和稳定发展。
6.4 构建水资源配置网络体系
在全国范围内形成系统调配自如、运行高效的水资源配置和供水网络体系，逐步构建全国水资源总体配置格局和区域水资源配置格局，摸清全国水资源状况，大力提高对天然水系统的调控能力，实现不同地区、不同用水户、天然与人工水系统间的合理调配，统筹考虑国民经济各部门和社会发展以及生态环境建设对水资源供给的保障要求，建立重要江河初始水权分配机制，科学合理制定水资源分配方案，合理预测未来经济发展及由此可能产生的水问题，提前采取预防和控制措施。优先保证城乡人民生活用水，为城乡居民提供安全、清洁饮用水；尽量满足国民经济建设用水，为日益增长的经济建设，特别是城市和工业提供稳定、可靠的供水；留足生态环境用水，努力改善生态环境；保障经济快速、持续、健康、可持续发展，保障经济社会和生态环境供水安全。
6.5 建设维护良好的水环境和生态系统
以解决水问题为先导，将水利发展与粮食生产、消除贫困、生态保护等紧密结合起来。重视生态与水的密切关系，对生态问题严重的河流流域，采取节水、防污、调水等措施予以修复，涵养水资源；有计划的进行湿地补水，保护湿地。在地下水超采区，采取封井、限采等措施，保护地下水。对于水土流失等生态脆弱地区，注重发挥大自然自我修复能力，实行退耕还林、封山禁牧禁柴等措施；同时，解决好生态修复区人口的粮食问题、经济发展和脱贫等问题，为实施自然修复创造条件。在严重水土流失区，修建淤地坝工程，拦蓄泥沙，淤地种粮，发展经济；在牧区搞好牧区水利建设，发展灌溉饲草料地，对天然草原实行禁牧、轮牧、休牧，保护和恢复草原；在水力资源丰富的山区，积极发展小水电，使农民能够解决能源问题，减少对森林的砍伐。建立维护生态环境安全的水利保障体系，按照可持续发展和生态环境保护的要求，对水系统进行合理的调配，基本保障最小生态环境用水，把人类活动对生态环境的影响降低到最低程度，使水污染状况得到全面改善，水资源质量状况基本满足水功能区的要求；有效控制水土流失和水污染，不断改善自然生态和美化生活环境，努力建设人与自然和谐共处的优美人居环境。
要以恢复和改善水体功能为目标，以水源地保护为重点，建立排污总量控制、定额管理、水质监测、超标预警、过量惩罚等水资源保护制度，大力发展循环经济，加大污水处理和再生水利用，实行严格的地下水保护政策，加强地下水超采地区的综合治理。采取工程措施、生态措施和严格的管理措施，保证水功能区的水质要求，加强江河源头水源涵养和保护力度，建立供水水源地保护制度，加大水污染防治力度，明确目标，落实责任，统筹安排，加快污水处理设施建设，提高污水处理水平，进一步加大污水处理费征收力度，多渠道筹措资金，确保污水处理设施正常运行，切实提高污水处理效率和效益，加强政府监管，积极推进污水处理市场化进程，加快建立和完善城市污水处理多元化投融资机制，落实有关用地、用电、税收、收费等优惠政策，鼓励和吸引社会资金参与城镇污水处理设施建设和运营；引入竞争机制，加快推进城市污水处理单位的改制工作；进一步加强市场监管，规范市场行为，对有偷排偷放行为、服务质量不达标和违反特许经营协议规定的污水处理企业要加大处罚力度，抓紧做好城镇污水处理项目动态信息管理工作。加强监管，从源头上根治水污染，保护好水环境。
6.6 大力加强节水型社会建设，实现水资源的可持续利用
建设节水型社会是我国实施可持续发展战略的必然选择，是应对水资源问题的根本出路，要通过管理制度建设和变革，建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制及水资源总量控制和定额管理指标体系与合理的水价体系，建立起鼓励节水减污、高效用水的激励机，有效抑制低效用水和水污染严重的用水需求，明晰初始水权，确定水资源的“宏观控制指标”和“微观定额指标”，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权指标，确定产品生产或服务的科学用水定额，形成以经济手段为主的节水机制，运用经济手段，发挥价格对促进节水的杠杆作用，制定规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，引导水资源实现以节水、高效为目标的优化配置。加强工程措施与非工程措施，广泛采用节约用水的技术、设备、工艺和标准，极大地提高水资源的利用效率，农业、工业、城市用水效率达到同类地区和国家的先进水平，对水资源的总体消耗降低到最低水平。工业废污水排放全面达到规定的标准，城市废污水治理程度与经济社会发展水平相适应。按照坚持节流与开源并举，节流治污优先的原则，制定“全国建设节水型社会规划”和区域性节水规划，并将区域节水规划作为制定和实施区域发展规划中的重要专项规划，逐步建立节水防污型社会，综合利用工程、经济、技术、法律、行政等各种措施，统筹考虑水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护，实现水资源可持续利用。
6.6.1 完善有关法律法规，加强节水制度和标准建设
在《水法》的基础上制定《节水条例》，进一步明晰和细化有关水资源保护及利用的法律法规条款，增加可操作性，将节水纳入法治化轨道。并将加强培训，提高执法者素质，严格依法行政，规范执法，加大执法力度；引导和规范建立各类用水组织，如成立农民用水协会、行业用水协会，使其成为政府与社会形成共识的桥梁，降低水资源管理的成本；建立发达的信息互通机制，包括信息采集、管理和发布系统，及时向全社会发布用水信息、水权和水市场信息；开展广泛的宣传教育，提高全民节水意识和节水的法律意识，增进社会对政府政策的认同感，推动全社会共同参与节水等内容以法律的形式固定下来。
根据多年来的用水水平、现有的技术水平和新的节水观念，制定行业和产品用水标准。在严重缺水地区强制执行行业和产品用水定额标准。对现有企业和新建企业要区别对待，新建和列入国家和地方政府支持的技术改造项目要按照单位产品、产值用水量的国际先进水平进行要求。建立节水器具和节水设备的认证制度和市场准入制度，清理整顿节水器具生产和流通市场，扩大节水产品的市场份额。
6.6.2 建立多元化的节水投入机制，完善水资源价格体系
建立稳定的多元化、多渠道、多层次的水利投资体系，在国家层面上，要将农业节水、工业节水工程作为基础设施纳入基本建设计划，把水资源节约与水利工程建设放在同等重要的位置，调整水利投资结构，增加农业节水投资比重；在地方层面上，要加快健全地方财政对节水投入的政策，各省（区、市）财政预算中应明确用于节水投入的比例。并制定农业节水优惠政策，扶持和鼓励企业和非农户投资建设农业节水工程，政府通过贴息贷款和以奖代补形式予以扶持，通过租赁、拍卖小型水利工程所获的收入作为农业节水基金，鼓励农民建设节水工程。在用户层面，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则确定节水投资主体，对节水项目国家给予政策扶持和资金资助，采取多种形式鼓励节水单位和个人。
水资源可持续利用的核心是提高用水效率，建设节水防污型社会。水价是促进水资源优化配置的重要经济杠杆，是激励提高用水效率、减少浪费的有效措施。合理提高水资源费与水价水平，水价应包括资源水价、工程水价和环境水价，要将其作为水资源定价的基本依据，尽快到位。适当扩大水资源费征收范围，要按照《水利工程供水价格管理办法》，逐步取消按亩收费、搭车收费等不合理的收费现象，适时、适地、适量调整水价，引导人们自觉调整用水数量、用水结构。要建立和完善农业用水的计量体系和社会监督体系，加快实行按单位计量、按户收费，尽快扭转喝“大锅水”的不合理局面，逐步推广实行定额管理，基本水价和超额加价的累进制水价制度。
6.7 建立适应市场经济的较为完善的水利发展体制、机制和水市场体系，加强水资源的统一管理
要实现我国水资源安全特别是干旱区的水资源安全，就必须研究和创新水资源管理体制与机制。我们要突破束缚水利发展的体制性和机制性障碍，建立政府宏观调控、用水户参与、市场调节相结合的水市场体系，综合运用经济杠杆，适应社会主义市场经济体制，充分发挥对水资源配置的基础性作用，实现水利建设与管理的良性发展。
虚拟水贸易和虚拟水战略，对构筑水资源安全战略体系具有重要意义，采用虚拟水战略，从系统分析的角度研究缓解区域水资源的措施，研究虚拟水战略与区域社会经济发展、产业结构战略性调整、粮食安全、生态环境建设与生态环境安全等之间的关系，并且提出相应的战略对策和政策建议，无疑突破了以往的传统观念和因袭思维，对国家和区域的水资源管理制度和水资源短缺解决机制都是一场革命。应开展虚拟水和虚拟水战略研究，构筑水资源安全战略体系，加强对虚拟水理论和方法的研究、加强对新型水资源管理体制与机制的研究、加强对虚拟水战略的运用与区域经济结构的关系的研究、加强对基于虚拟水战略的区域政策体系的研究。
6.7.1 加强政府宏观调控
水市场是一个“准市场”，不同地区、不同用户之间差别很大，难以完全进行公平的自由竞争，它离不开政府的宏观调控。建立水市场的首要条件是实现流域水资源的统一管理和区域水资源的统一管理。政府宏观调控要对水资源使用权和用水指标进行分配，对流域和区域水资源进行统一管理，引导利用市场机制对水资源进行合理配置，制订水资源总量控制和用水定额的指标体系，建立合理的水价形成机制等。
6.7.2 重视用水户参与
通过提高用水户的参与程度，由用水户代表或相关利益团体来协商决定水资源分配、水市场价格等，实行民主决策管理，推行听证制度，接受用水户的监督，提高透明度。调动用水户参与水利工程建设和管理的积极性，促进高效用水。
6.7.3 建立水资源使用交易登记制度
国家在实施水资源使用权交易时应该明确规定哪些使用权交易应该登记在案，防止因水资源使用权交易对第三方和环境造成的损失。国家通过交易登记制度合理地引导水资源使用权交易，并适时进行监管。根据其他国家的经验，建议对于交易前后不改变水的用途、灌区（或农民用水协会）之间或内部的水权交易可以免去登记，由灌区或用水者协会自己监管。而对于跨地区、跨部门或流域内部的水权交易应该进行规范登记和管理。国家主要通过水资源使用权交易登记制度管理水市场，使用权交易价格主要是根据市场行情、交易带来的潜在收益由交易双方协商确定。
6.7.4 建立较为完善的水资源一体化管理保障体系
水资源管理的目的是为了规范在水资源短缺情况下人们的生产和生活方式。采用的水资源管理包括供给管理和需求管理两个方面，基本的管理途径有工程建设、终端利用效率和配置效率三种，相应的管理战略和管理阶段可分为四个层次：供给管理，包括开辟新水源、大规模远距离调水等，其目标是提供更多的水资源，但通常成本巨大；技术性节水管理，这是水资源需求管理的第一步，其目标是提高水资源的利用效益，但通常节水数量有限；内部结构性管理，是水资源需求管理的更高层次，涉及到区域内部社会结构变化等问题，如结构性节水；社会化管理，这是水资源需求管理的最高层次，认识到水资源的社会属性，以水资源的社会属性为主线，充分利用各种外部资源来缓解局地水资源的紧缺。首先是要通过节水、生活习惯和方式的改变、产业结构和种植业结构的调整，充分利用当地水资源；其次，考虑区域社会经济的发展、水资源安全和生态环境安全，进行区域水资源分配；最后，构筑水资源安全战略体系，通过虚拟水贸易和虚拟水战略实现全球水资源化。
水安全涉及水利、农业、林业、城建、国土资源、环保、气象、制造及经济、社会学研究和管理等众多部门和行业，是一个庞大、复杂的系统工程。因此，应建立以流域管理为主的国家、流域、区域三位一体的水资源统一管理体系，国家在水利部的基础上成立水务管理委员会，统一协调管理全国的一切涉水事务。各流域分别成立流域管理委员会，建立高效、权威、有力的管理机构和有效的决策、协调、监督机制，统一协调管理本流域的一切涉水事务。区域成立城乡一体化管理的水务局，统一管理本区域的一切涉水事务，改革水务市场管理模式，不断推进水务市场化。并不断完善流域和区域相结合的水资源管理体制，依法界定流域和行政区域的事权和职责范围，理顺不同部门和不同层次（中央、流域、省、地方）之间在水资源管理方面的职责，发挥流域系统在水资源管理方面的功能，使水资源管理由供求管理走向社会化管理。对水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质；完善取水许可监督管理制度，强化建设项目水资源论证制度、环境影响评价制度和取水许可申请报告的审批制度；建立水资源使用权转让制度；维护生态水权和环境水权等自然水权。国家或地方管理机构负责建立水域安全利用指标，制定开发利用的长期规划，改变传统的水供给管理模式为竞争型水需求管理模式，以提高用水效率，包括水资源补偿性使用、发放可交易的取水许可证、调整水价和排污费等。并建立用水审计制度，制定工、农业和城镇生活用水标准，推行清洁生产，提高污水处理率，鼓励节水技术、方法的应用和创新。
建立完善水法规政策体系和执法体系，用法规规范人类水事行为。认真修订完善现有与水资源综合管理相关的法律法规与政策，减少其相互间的矛盾，应制定《抗旱条例》、《江河流域管理法》、《湿地保护法》等法规，并对跨国流域问题进行专门的研究，尽快制定相应法规和政策，同时，建立流域与区域相结合，开发与保护、水量与水质、城市与乡村、地表与地下水、取水与用水、供水与排水的水资源统一管理制度：一是建立现代水权及其流转制度；二是健全工程管理制度，基本达到信息通畅、设备完好、管理高效、运行安全、运营机制良性。三是监督管理制度。.即目标责任制度、现场检查制度、奖励制度、流域管理与区域管理的协作制度。四是规划计划制度。即综合规划制度、水资源保护、水土保持、水中长期供求规划等专业规划制度.五是水资源开发利用与保护制度。即环境影响评价制度、“三同时”制度、水资源保护基金制度、纳污总量控制制度、取水许可制度、供水分配制度、河道管理制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。六是水污染防治制度。即污染防治许可制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、船舶污染源控制制度、开发利用项目污染控制制度.七是法律责任制度。.具体包括：纳污总量控制制度、取水许可制度、供水分配制度、水利工程的水资源保护制度、行政法律责任制度、民事法律责任制度、刑事法律责任制度。同时进一步明确水行政监督执法的主体地位、权限、责任和程序，建立水资源保护制度和行政执法监督管理体系，强化违法的法律责任，以有效地开展行政执法和监督工作，维护良好水资源管理秩序。
6.8 加强科技创新，构筑与水资源优化配置相适应的工程技术体系
大力提高科技创新能力和水平，建成覆盖全国的包括防汛抗旱、水资源管理、水土保持等水利现代化信息网络系统，加快水利基础设施和技术装备现代化建设，实施科教兴水战略，提高水利人才的科学素质和创新能力，遵从社会、经济、资源和生态环境的规律，制定水资源综合利用和保护规划，提高规划和工程建设的科学性，积极实施跨流域调水、节水、污水资源化、海水利用、雨洪利用等重要工程，优化水资源配置，切实转变全社会对水资源的粗放利用方式，有效提高水资源的利用效率和效益，减少污染排放和提高污水治理率，为水安全提供全局性、战略性、前瞻性的强有力的科学支撑，进一步改善生态环境，促进人与水的和谐相处，实现水资源的可持续利用。
6.8.1 兴建必要的跨流域调水工程，从空间上实现水资源的合理配置
调水是解决我国水资源空间分布不均衡的重要手段之一。我国北方地区尤其是黄淮海平原、山东半岛和辽宁中部等经济发展潜力较大和城市密集地区资源型缺水十分严重，跨流域调水是解决这些地区缺水的重要途径。通过实施“南水北调”东线、中线和西线等工程的建设，将长江、黄河、淮河和海河四大江河相互联结，构建 “四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源空间配置格局，形成全国水资源配置网络，使缺水的流域、区域水资源条件有明显改善，逐步实现水资源的供需平衡。
6.8.2 大力推广农业节水新技术，促进节水灌溉技术产业化
研究开发适合我国不同地区特点的节水灌溉技术，不断提高节水技术水平，降低节水投入成本；组织开展节水灌溉设备的标准化体系研究，逐步规范节水灌溉设备生产和销售市场；研究制定鼓励节水技术推广应用的财政、税收、信贷等优惠政策，引导节水技术的推广应用和产业化。采取多种方式集蓄雨水，合理利用当地各种分散水源，提高抵御干旱灾害的能力。
6.8.3 研究开发污水资源化技术，大幅度提高中水回用率
目前我国大多数城市污水管道没有形成完整、封闭的体系，污水直接或间接排入河道，对水体造成严重污染，甚至还会污染地下水源。因此，要加快污水处理及其配套设施和污水回用设施建设。在较大幅度提高城市污水处理能力的基础上，高度重视污水再利用，实现废水资源化。将污水回用设施建设摆到重要位置，增加投资，优先安排污水回用设施建设，铺设再生水利用的管网系统。尽快在我国推行清洁生产，加强对工业污染的防治力度，实现从末端治理为主向以源头治理为主的生产全过程控制的转变，以达到减污增效的双重作用，提高水资源利用率。
6.8.4 扩大海水直接利用规模，推进海水淡化技术产业化
海水利用产业属于新兴产业，在技术、市场开发，以及关键设备制造方面存在一定难度，国家应给予政策方面的支持和相应的优惠措施，促进海水利用及其产业的发展。对海水淡化生产企业购置设备和技术改造给予贴息贷款，并适当降低营业税；对海水淡化生产厂、海水淡化技术开发兼专业设备生产的企业给予3～5年的免收所得税的优惠政策，海水淡化企业生产的淡水要参照自来水给予同等补贴，经检验合格的淡水可以直接进入城市自来水管网；对利用海水作冷却水和海水淡化水作锅炉用水的生产企业，实行税收奖励政策，每年由公共财政返还给企业一定的所得税；采取引导和鼓励政策，使具备条件制造海水淡化设备的生产企业与有关科研单位组成联合体，合作开发、进行技术攻关、制造成套海水淡化技术设备，走产业化发展道路。
6.8.5 实施地下水人工调蓄工程，加强地下水水源地储备
借鉴国外的做法，建立“水银行”，调节和缓解供水紧张的局面。建议在华北地区先行实施地下水资源补给工程。一是修建地下水回灌设施和建立雨洪利用系统，利用丰水年或一般年来水较多的汛期，把地表水回灌到地下，补充地下水，提高地下水位；二是将城市污水处理厂的二级出水，经过深度处理达到规定标准后的城市污水回注地下，利用土壤的洁净作用使废水资源得以再生循环利用。
6.9 加强水危机管理，提高应急应变能力
水对人类的生存和发展具有不可替代的地位和作用，随着水环境系统受到人类活动的日益严重的影响，水危机日益显现，水危机管理包括洪水危机管理、枯水危机管理、水环境危机管理和水生态危机管理。我们要加强宣传教育，大力提高全社会的水危机意识，要认真吸取松花江水污染的深刻教训，高度重视并切实加强安全生产，以免因安全隐患、事故而引发水污染等事件，防止人为造成的水危机，坚持以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；以法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质的原则，建立健全全社会以防为主，防、控、治三位一体的水安全保障体系和应急应变机制，制定完善各种应急预案，从组织机构、应急专业队伍建设、装备配置、法制建设、技术标准、科技进步、应急信息平台和应急综合指挥协调系统等各方面，全面加强应急能力建设，提高应对各种突发事件的预测能力和快速反应能力，并且加强日常的风险管理工作，把危机事件所造成的损失减少到最低程度。水危机管理不仅是水行政主管部门的事，还应当把危机管理变成全社会的活动，加强社会管理。要从维护河流健康、水资源安全、饮水安全，生态环境安全、粮食安全、国家安全、人民生命安全的高度出发，建立健全水资源环境安全的法律制度和保障系统，及时进行资源环境风险识别、预报、预警、监测、处置及后期评估和修复等，减免人类在生产、生活与健康等方面遭受水危机、水土流失、水环境污染和破坏等影响，使危机管理制度化、法制化、政策化，确保水安全，维持河流健康生命，促进社会、经济、环境全面协调可持续发展。
6.10 建立完善水安全管理信息系统，加速水利信息化建设
实现水资源的可持续利用，关键是建立以水安全管理信息系统为基础的、与经济社会和生态环境协调发展的水安全保障体系，不断完善基于水安全保障的供、用、耗、排全过程全要素监控系统，区域(流域)水文水质监测系统，城市供排水监控系统，区域用水与耗水监控系统，废污水排放监测系统，以及相关的预警预报系统等，实行水资源、水生态、水环境三位一体的综合管理，保证水安全管理信息系统的有效供给不能超过水资源的可持续供应量，即以不破坏水环境的生态平衡为约束；水质不应随时间下降。系统安全性的界定应建立在科学的水文、水土、气象、环境污染监测与流域综合分析的基础上，以流域为单元进行核定，建立并严格执行流域安全用水指标、开发度指标等，有效保护、合理配置、高效利用水资源，确保人类系统、社会经济系统和环境系统的可持续发展。
加快水利信息化建设，构建与经济社会发展相适应的水利信息化综合体系，建立全国气象、水文水资源和水土保持监测预报预警信息系统与信息共享平台、全国防汛抗旱指挥系统、加强水利自动化调度系统建设，完善卫星通信网络、决策支持系统、计算机网络系统、光传输高清晰防汛系统、预警反馈通信系统、水利通信专网监视中心、防汛会商会议电视系统、水情险情实时图象监视系统、水利工程视象监控系统、防汛、抗旱应急卫星移动通信系统等。同时，全面加强水资源供、用、耗、排及水质污染、地下水等方面的监测工作，积极开展气象、水文水资源的预报、预测工作，研究开发水文水资源监测技术和信息共享平台，实现对水文水资源以及洪旱灾害大范围全天候分布式的动态监测，以提高我国水文水资源监督和管理能力，为现代化水资源综合管理提供全面的科技支撑。
参考文献：
1、洪阳：中国21世纪的水安全
2、高而坤：保障水安全需要严格自律
3、宋建军 张庆杰 刘颖秋：确保水资源永续利用的制度体系
4、朱西周：和谐社会的内涵与特征
5、李坤刚：我国防洪减灾对策探讨
6、钟华平 耿雷华：虚拟水与水安全
7、成建国 杨小柳 魏传江 赵 伟：论水安全
8、矫 勇：关于水利发展“十五”计划执行情况和“十一五”规划要点
作者单位：黄河小北干流陕西河务局
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