随着社会主义市场经济的建立和完善，建筑市场日臻规范，项目管理的理念在各行各业已成常规，水土保持小流域坝系建设如何结合实际，引入项目管理的新理念，严格推行基本建设三项制度，以适应机构和财政体制改革的需要，从而理顺管理程序，实现规范化管理，确保建设质量，发挥工程效益，已经成急需研究解决的重大课题。根据国务院批准的《水利部职能配置、内设机构和人员编制规定》以及国家有关法律，黄河水利委员会“按照规定或授权负责具有流域控制性的水利项目、跨省（自治区、直辖市）重要水利项目等中央水利项目的建设管理，组建项目法人；组织实施流域水土保持生态建设重点区水土流失的预防、监督与治理”，如何将这一职能在黄河水土保持生态工程中落实到位，显得更为迫切。
黄委在2002年机构改革中，批复黄河上中游管理局成立黄河水土保持工程建设局（以下简称建设局），旨在“按照规定和授权负责有关中央项目的建设管理，行使项目法人职责”，更好地发挥流域机构“强化示范、以点带面，整体推进”的作用。
建设局组建以来，紧紧围绕小流域坝系建设如何推行基本建设“三项制度”，特别是如何落实项目法人责任制和招标投标制，在开展调研的基础上，制定了相关规章制度和办法。为适应2004年黄土高原地区水土保持淤地坝试点工程的启动实施，开始了小流域坝系部分项目的建设组织实施工作，进行了进一步深化小流域坝系建设管理机制改革的探索和实践。
一、由单坝向坝系，由多沙粗沙区向粗沙集中来源区的持续探索
建设局第一次组织编制地处黄河多沙来源区的麻庄等9条小流域示范坝系可研报告，经审查通过并批准立项，全部由项目所在县水利水保部门作为建设单位组织实施。其中将陕西省延安市宝塔区的麻庄和高庄、榆林市横山县的元平等3条小流域示范坝系中的16座骨干坝，由建设局首次作为建设单位组织建设实施。目前，已有15座完工并组织了初验，正在准备竣工验收工作。
第二次组织编制地处黄河多沙粗沙来源区的红石峁等4条小流域示范坝系可研报告，经审查通过并批准立项，其中陕西省延安市子长县的红石峁、内蒙鄂尔多斯市伊旗的尔林兔等两条小流域示范坝系，批准由建设局作为建设单位组织实施。已完成第一批设计任务并经审查通过，今年有4座骨干坝6座中小型坝的年度计划建设任务，目前着手招标准备工作，争取汛后开工建设。另外，第二批16座骨干坝的设计工作正在进行。
第三次组织编制地处黄河粗沙集中来源区腹地的乌拉素沟等4条小流域示范坝系可研报告，经审查通过并批准立项，其中内蒙鄂尔多斯市准旗的乌拉素沟、速机沟等两条小流域示范坝系，批准由建设局作为建设单位组织实施。目前正在进行第一批12座骨干坝的设计工作。
截至目前，建设局在按计划完成所承担建设任务的同时，重点是通过亲身探索和实践，亲手获取了小流域坝系建设推行基本建设“三项制度”，特别是落实项目法人责任制和招标投标制的第一手宝贵经验和切身体会，对进一步深化和扩展小流域坝系建设技术与管理的创新，奠定了坚实的基础。
二、建设管理关键环节上的深刻启示
小流域坝系建设实行项目法人责任制和招标投标制，近几年才开始逐步推行，从整体上看，按照项目法人责任制和招标投标制的严格要求来讲，目前还不同程度的存在一些不足。特别是流域机构组建项目法人和组织招标投标，尚属首次尝试，既无成功的经验，又面临着多种阻力。除了体制上和观念上的阻力外，还存在诸如匹配资金、淹没搬迁、施工环境、工程移交及管护落实等协调问题，这些问题在当前的管理体制下，往往都是依地方行政干预使其得到处理，况且流域机构的行政职能弱化，对此往往难以凑效。这就需要更多从技术经济方面予以考虑。这正是改革与探索的难点和热点所在，可谓成也在此，败也在此。通过调研，并借鉴黄土高原水土保持世行贷款项目建设管理和南水北调工程落实项目法人责任制的做法，结合小流域坝系建设特点，进行了有益的尝试。在整个过程中，始终遵循四个工作原则：大胆探索、勇于实践、积极创新的思想原则；程序规范、确保工程质量的基本原则；改善生态环境，维护黄河健康生命的目标原则；与当地政府和群众协作共建原则。
（一）积极实践，探索“法人责任制”的实现形式
按照基本建设程序规定和项目法人责任制要求，结合小流域坝系建设实际，制定了《建设局淤地坝坝系项目建设管理办法（试行）》，规定了建设局作为建设单位的职责，明确了与参建各方的关系，细化了包括：前期工作、建设计划和开工准备、施工及质量管理、验收与移交、工程防汛、财务与资金管理、建设信息和工程档案资料管理等建设全过程管理要求。同时针对小流域坝系建设点多、面广、分散的特点，制定了《建设局代建制管理办法》，试图在建设单位组建上实行适合小流域坝系建设实际的建设单位资格制和委托代建制，从而在项目法人和建设单位组建上理顺政事企的关系，明晰法人责任主体、建设责任主体和管护责任主体。流域机构和地方共同组建项目法人，分别对国补资金和地方匹配资金负主要责任。项目法人对建设单位实行资格认证和合同管理，做到建设单位法人明确，财务、技术、建设管理规范，管护责任落实到位。确保整个项目建设管理过程权责清晰、事项分工明确、责任追究合法。
（二）与地方和谐共建，充分发挥各方能动性和积极性
首先，针对小流域坝系建设具有区域地方性的特点，项目立项前可研阶段，由县政府对项目实施中土地占用、匹配资金、淹没搬迁、（交通、供电、通讯）线路改造及建后移交管护等问题做出书面承诺。项目立项后，督促县政府成立由政府各部门、乡政府主要负责人为成员的建设领导小组，办公室设在县水利水保局，负责议定和落实有关制度办法和协调解决方案，为建设施工提供良好的环境。建设局与县水利水保局签订《工程建设与建后运行管理协议》，并向现场派驻甲方代表，与县水利水保队（站）共同组建现场建设施工所（项目部），为规范其职责和行为，制定了《建设局驻施工现场人员管理办法》，从而规范派驻现场人员行为，切实做好对施工现场参建各方的监督、协调和技术把关，确保工程建设质量和进度。
其次，针对小流域坝系管护运行主要坚持“谁受益，谁管护”的基本原则，在工程设计阶段，根据工程位置、规模和效益情况，落实管护方式和管护责任人，督促县水利水保局按照政府承诺，与工程所在乡（镇）、村委会签订《工程管护合同》。在建设施工阶段就有管护责任人参与，一方面为确保工程质量增加一道监督防线，又为管护运行做好技术上的准备条件。其中，《管护责任合同》已在延安市淤地坝工程建设中推广。
（三）严格程序，摸索切合实际的招标投标机制
首先，结合黄河水土保持生态工程小流域坝系建设实际，严格遵循国家和行业有关政策和招标投标法规，制定了《建设局招标投标管理规定》，在标段划分、招标备案报告、发布公告、委托代理机构、编制标书、编制标底、评标、招标总结报告、签订施工合同等全过程中严格运作，请上级纪检监察和建设管理等主管部门对工程招标投标进行监察和行政监督，始终坚持“公平、公开、公正、择优”的原则，彻底杜绝暗箱操作，比较成功地组织了元坪等3条坝系中16座骨干坝的招标，尝试了水土保持淤地坝工程招标投标特点，熟悉了水土保持淤地坝工程建筑市场环境，对诸如编制标底、标段划分、施工企业资质要求、招标组织等关键环节都有了心得体会和新的认识，为进一步规范小流域坝系建筑市场，确保工程建设质量打下了坚实的基础。其中，编制的招标文件文本被延安市水利局组织的淤地坝工程建设招标借鉴参考。
（四）减少资金运转环节，确保资金安全和效益发挥
根据小流域坝系建设实行国家补助、地方匹配和群众投劳的投资机制，在项目可研阶段，由县政府对匹配资金、群众投劳等做出承诺；在工程建设阶段，财务实行建设局和县水利水保局两级管理；资金统一专户，国补资金分项目在两级设专户管理，地方配套资金全部在县水利水保局专户管理，并实行申请报账和支付拨款两条线，从而减少资金运转环节，为确保国补资金安全、及时、足额到位，为推行监理报账制和实行国库集中支付创造了条件，也保证了工程建设质量和进度，较之常规提前一年完成建设任务。
与此同时，为了规范建设单位财务管理，配合《建设局淤地坝坝系项目建设管理办法》，制定了《建设局项目财务管理暂行办法》，尝试在规范建设单位会计核算的基础上，探索适合小流域坝系建设实际的建设单位固定资产交付使用会计事项，解决长期以来有些工程对竣工决算重视不够，会计核算中建设单位与施工单位不分、基建完成全部列待核销科目、财务管理没有划转交付形成固定资产等问题。
（五）规范合同管理，落实参建各方职责
合同管理是市场经济条件下实施依法管理的重要方式。加强合同管理，是建设单位实现工作目标的最基本的有效形式，是实施项目管理的核心内容，是决定项目管理质量的关键前提条件。作为建设单位，应以合同为手段和尺度，严格按照合同条款对各方实施规范管理，并理顺管理者与被管理者的关系。为提高合同管理的质量和水平，更好地维护参建各方的合法权益，更清楚地明确参建各方的职责和义务。首先，制定了《建设局合同管理办法》。其次，制作合同文本时请上级主管单位的法律顾问进行法律咨询指导，对涉及整个工程建设管理的有关法律问题进行咨询请教，确保了合同的规范和合法。第三，为保证合同全面履行真正落到实处，实行合同归口管理，把好合同签订、审查、授权关，严格按照规定程序进行操作。第四，加大合同履约管理力度和合同履行的监督管理。从而，在保证工程质量和施工进度方面发挥了重要作用。
（六）充分利用行政依法监督约束机制，构建工程建设安全屏障
建立有效的行政依法监督约束机制，可以使工程、资金、干部增加一道安全防线，防患于未然。但是，小流域坝系建设如何建立一套切合实际的行政依法监督约束机制，目前还是一道新课题。包括行政依法效能监察和行政依法质量监督，以及常规的结算、决算行政依法审计等，都是一片空白。据此，按照一般项目建设管理的常规做法，首先引入行政依法效能监察，从工程建设开始招标阶段，到工程建设和竣工验收阶段，全过程主动配合接受上级纪检监察部门的行政依法效能跟踪监察；在工程施工开始前，征得上级建设管理部门的同意，及时与当地市水利局质量监督站签订质量监督委托协议，落实质量监督责任主体和责任人，明确质量监督事项，施工全过程接受当地市水利局质量监督站的行政依法质量监督；在竣工决算完成后，正式上报主管单位，申请审计部门的行政依法审计监督。从而充分利用有效的行政监督机制，约束规范了建设管理行为，确保了建设资金安全，提高了工程建设质量。同时，深刻体会到充分依靠行政职能，建立有效的行政依法监督约束机制的功效所在；也进一步深切体验到作为相互独立的政事企单位，分别在项目建设管理中的作用、分工和相互关系。其中，质量监督业务的开展，在当地淤地坝建设中开了一个好头，目前两市的淤地坝已相继全面开展了行政依法质量监督工作。
三、遇到的困难及今后的努力方向
目前在黄河水土保持生态工程小流域坝系建设管理中，推行项目法人责任制和招标投标制仍存在以下几个主要问题，需要今后努力克服。
（一）着力完善推行项目法人责任制的政策体系
《水利部关于进一步加强水土保持重点工程建设管理的意见》中明确：“应结合项目特点，确定项目法人，明确项目建设的责任主体。县级、地（市）级水利（水务）局、省级水利厅（局）和流域机构可单独或联合组建项目法人，对工程建设的全过程负总责”；水利部《黄土高原地区水土保持淤地坝工程建设管理暂行办法》规定：“建设单位由省级水行政主管部门负责组建，原则上由县级水利水土保持部门作为工程建设单位”；黄河上中游管理局印发的《黄河水土保持生态工程项目建设管理规程（试行）》提出：“黄河水土保持生态工程项目，实行黄河水利委员会、黄河上中游管理局和省（自治区）水土保持主管部门三级管理”、“黄河水土保持生态工程项目一般依托所在行政区域的地（盟、市）或县（旗、区）水土保持主管部门组建法人”、“由省（区）水土保持主管部门和建设单位签订项目法人责任书”。可见，同属水土保持项目，但项目法人组建责任主体和项目法人职责实现形式的规定不尽统一，有些规定对职责划分也不很明确，在实际中出现不符合基本建设程序要求的一些问题。目前，小流域坝系建设项目法人（建设单位）是在可行性研究报告批复文件中明确的，似乎法人组建责任主体是可研批复单位；法人职责实现形式有县（旗）水利水保局、县（旗）水利水保局下属的水利水保队（站）以及流域机构下属的建设单位等。随着国家体制和机构改革的深化和完善，包括流域机构在内的各级管理单位，都成立了独立法人事业单位（如水利水保队等），所以从目前组织实施的情况来看，尽管存在诸如法人组建方式不统一、法人职责实现形式（政事不分）等不尽规范的问题，但是从改革后的组织机构设置上，形成了全面推行项目法人责任制的条件。建议尽快制定或完善适合小流域坝系建设实际的，切实落实基本建设“三项制度”的项目管理办法，从而进一步明确项目法人组建责任主体、项目法人（建设单位）职责实现形式。在处理好与现行管理体制有机衔接的基础上，从制度上规范各级管理职责，特别是建设单位管理职责和行为，实现由行政管理向项目管理的转变，由行政依附关系向独立平等责任主体的转变，彻底理顺和规范管理程序，使小流域坝系建设管理上一个新台阶。
（二）结合实际规范招标投标管理
水利部《黄土高原地区水土保持淤地坝工程建设管理暂行办法》规定：“淤地坝工程建设要按照《水利工程建设项目招标投标管理规定》（水利部第14号令）的有关规定，认真执行招标投标制。”并对施工单位资质、招标组织单位、招标投标的监督等提出了明确要求；黄河上中游管理局的《黄河水土保持生态工程项目建设管理规程（试行）》规定：“在工程项目的规划、设计、施工及种苗采购等方面，按规定积极推行招标投标制”。随着黄土高原地区水土保持淤地坝工程建设兴起，小流域坝系建设的招标投标制也开始推行。目前，在施工招标投标组织上，有省（区）、市（盟）、县（旗）水利水保管理部门组织的，也有建设单位组织的；在招标投标方式上，有委托有资质的社会中介机构采用公开或邀请招标方式的，也有找几家施工单位进行协商确定，缺乏严格程序的“议标”方式的；在标段划分上，有以单个骨干坝为一个标段的，也有骨干坝和配套中小型坝捆绑为一个标段的；由于匹配资金不到位，有按国补投资编制标底的，也有将土方工程招标，石方等辅助工程交由乡村组织劳力施工的；在施工企业资质要求上，由于概算定额、工程规模、施工环境、技术含量等条件的限制，大型施工企业无法进入，本行业的小型施工企业由于没有资质，加之对没有资质的施工企业的准入标准，如经济实力、机械设备、技术力量、施工业绩的评价等方面，没有制定满足施工需要的统一标准，因此进入建筑市场不符合规定，所以借用资质问题比较普遍等。上述问题，直接影响到招标投标的规范化，建议建设管理部门要高度重视，指派专人或成立机构，通过组织全面深入的调研总结，制定符合小流域坝系建设实际的招标投标管理办法及实施细则，对施工单位准入资格、标段划分原则等实际问题作出明确规定，建立招标投标监管机制，规范招标投标程序，有效监管建筑市场。
（三）重视工程造价管理工作
为了加强治沟骨干工程建设的工程造价管理，黄河上中游管理局从1991年开始组织编制《黄河上中游水土保持治沟骨干工程概算定额》，黄委于1994年4月印发试行；为了适应社会主义市场经济要求，加强水土保持生态工程造价管理与控制，统一概算编制的原则、方法和标准，黄河上中游管理局组织编制了《黄河水土保持生态工程设计概（估）算编制办法及费用标准（试行）》，黄委于2001年9月印发试行；水利部于2003年元月正式颁发了《水土保持工程概算定额》及《水土保持生态建设工程概（估）算编制规定》。至此，经过十多年的实践，结束了水土保持生态建设工程造价管理从无到有、从有到规范统一标准的历程。同时，基本建设“三项制度”在黄土高原地区水土保持淤地坝工程建设中的全面推行，以及建设项目技术规范和质量标准的进一步科学统一，对概算编制中包括取费项目和取费标准，都提出了新要求，但也出现了有的取费项目缺项、有的取费标准偏低等问题。据此建议有关部门加快目前执行的定额及规定由推荐性向适用性改进的进程。
（四）健全质量监督体系
小流域坝系建设的质量监督管理工作，目前面临两种情况：其一，建设项目面广分散，质量监督站实施责任到人的行政依法质量监督确有困难，往往以行政例行质量检查代替行政依法质量监督。其二，地方各级水保主管部门没有质量监督站，大部分市（盟）级以上水利主管部门才设有质量监督站，但对水保工程（淤地坝）的质量监督业务没有开展过。所以，作为建设单位，按规定办理质量监督手续也不尽顺畅，往往出现被忽视或套用水利工程质量监督的现象，造成对工程建设质量监督不力。建设管理部门和质量监督站应结合小流域坝系建设实际，按照行政依法质量监督要求，建立流域机构质量监督站与地方水利主管部门质量监督站相结合的小流域坝系建设质量监督体系，以完善工程建设行政依法质量监督机制，确保小流域坝系建设健康有序发展。
（作者为黄河水土保持工程建设局局长）
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