在黄河流域综合规划修编工作会暨省际协商第一次会议上的讲话

水利部副部长 矫 勇

（二○○七年九月十六日）

　　今年1月5日，国务院在北京召开了全国流域综合规划修编工作会议，全面启动了新一轮流域综合规划修编工作，回良玉副总理出席会议并做了重要讲话。今年6月，国务院办公厅转发了水利部关于开展流域综合规划修编工作的意见。目前，七大流域根据回良玉副总理的讲话精神和工作意见的要求，已经开始全面部署和开展这项工作。今天，黄河水利委员会在前一阶段准备工作的基础上，组织流域内各省、自治区和新疆生产建设兵团，召开黄河流域综合规划修编工作会暨省际协商第一次会议，共商流域规划修编大计。各省、自治区人民政府、新疆生产建设兵团及发展改革部门、水利部门也十分重视并参加了今天的会议。通过这次会议，建立起流域机构与各省、自治区和新疆生产建设兵团的协商平台和机制，统一思想认识，进一步明确规划修编任务分工和工作重点，协调流域与区域、相关行业的关系，正确处理流域治理、开发、保护和管理的关系，共同做好黄河流域综合规划修编工作，从这些层面来看这个会议具有重要意义。黄河流域综合规划修编是黄河流域的一件大事，事关今后流域可持续发展的蓝图。在此，我代表水利部和陈雷部长，对会议的召开表示热烈祝贺，并预祝会议取得圆满成功！

　　下面，我讲四点意见。

　　一、黄河流域综合规划在治黄进程中发挥了重大作用

　　黄河是中华民族的母亲河，孕育了灿烂的华夏文明。实现黄河的长治久安是治国安邦的大事，也是中华民族梦寐以求的夙愿。古人讲“圣人之治，其枢在水”，这里的水，主要也是讲黄河的治理。新中国成立后，党中央、国务院高度重视黄河的治理开发，组织开展了多次大规模的流域综合规划编制工作。这些规划在治黄历史上都发挥了巨大的作用。比如1954年编制的《黄河综合利用规划技术经济报告》，是我国第一部大江大河综合规划。1955年全国人大一届二次会议上由邓子恢副总理代表国务院作《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》，会议通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》，这是至今为止全国人大通过的惟一一个流域规划。1997年提出的《黄河治理开发规划纲要》通过了原国家计委和水利部的联合审查，2002年国务院批复了《黄河近期重点治理开发规划》。在新中国成立以来的治黄进程中，黄河流域对规划工作高度重视，一直都是规划先行。

　　依据历次流域综合规划，黄河治理开发取得了巨大成就，有力地支持了流域及相邻区域的经济社会发展，主要表现在：一是对黄河下游进行了大规模的治理，取得了黄河下游50多年来的岁岁安澜；二是对黄土高原进行了综合治理，水土保持工作初见成效，年均减少入黄泥沙3亿吨左右；三是黄河以自身仅占全国水资源2%的水量，为流域及相邻区域1.12亿亩灌溉面积、50多座大中城市、420个县（旗）城镇以及晋陕宁蒙能源基地、中原油田和胜利油田提供了水源保障，支撑着全国15%的人口和7％的国民经济生产的安全用水；四是建成了黄河干流的水电基地，已建、在建的水利水电工程26座，总装机容量达1750万千瓦，成为国家重要的水电基地之一，为国民经济发展提供了大量的清洁可再生能源。这4个方面大的成就都是在流域规划指导下完成的。此外，在内陆河流域还编制了塔里木河流域近期治理规划、黑河流域近期治理规划并顺利实施，已经取得了显著成效，加上近几年黄河实施调水调沙、水量统一调度，结束了黄河断流的历史，成为我国可持续发展中的绿色颂歌。

　　二、深刻认识流域综合规划修编的重要性和紧迫性

　　改革开放近30年来，我国经济社会快速发展，同时也给流域治理开发和保护带来了新压力、新挑战，提出了新任务。作为指导流域治理开发和保护的纲领性文件，流域综合规划所面临的外部环境和规划对象都发生了很大变化。黄河流域综合规划如不及时修编，将滞后于经济社会的发展。流域综合规划修编工作的重要和紧迫，也主要体现在应对各个方面的变化，保障流域可持续发展。

　　首先，我国的发展阶段和发展水平发生了深刻的变化。编制上一轮流域综合规划时，正是改革开放的初期，国家经济发展落后，水利基础设施薄弱，全国GDP总量仅1万亿元，人均不足300美元，规划的重点是围绕着发展、加快流域治理和开发。今天的发展水平和阶段发生了很大的变化。2006年，我国GDP总量突破了20万亿元，人均接近2000美元，经济总量是80年代初的20多倍，而且还以每年10%左右的速度快速增长。国家的工业化进程和城市化进程全面加快，无论规模还是速度，都是史无前例的。胡锦涛总书记在党的十六届五中全会指出，我国已经处在新的发展阶段，这既是一个发展机遇期，也是一个矛盾凸显期。这一新时期呈现出十大阶段性特征，其中之一是长期积累的结构性矛盾和粗放型经济增长方式尚未得到根本改变，能源、资源、环境、技术的瓶颈问题日益突出，实现可持续发展遇到的压力在逐步增大。我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。就河流和水资源方面来讲，我们更加直接和深刻地体会到了这种阶段特征和出现的变化。目前全国总用水量达到约5600亿立方米，比20世纪80年代增加了约1200亿立方米，一方面支撑了经济的快速发展，另一方面生态用水被严重挤占，河流遭受严重污染，生态与环境遭到严重破坏。我们都经历过20世纪八九十年代的黄河断流，1997年最长断流226天，断流长度700余公里。在粗放的经济增长方式面前，水资源和水环境的承载能力受到严峻挑战，相对于当今经济社会巨大的发展能力而言，河流已成为“弱势群体”。所以中央提出必须转变经济增长方式，必须走科学发展的道路，必须建设资源节约型和环境友好型社会，以解决发展中遇到的问题。

　　其次，国家的发展理念和政策环境发生了深刻变化。正是要应对发展阶段的变化，党的十六大之后，中央做出一系列发展的指导思想和政策调整，其中最重要的是提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想，指出我国不仅要继续坚持以经济发展为中心，更要坚持科学发展、节约发展、安全发展，最终实现可持续发展。实现可持续发展，最重要的内容是要转变经济增长方式，所面对的最大挑战之一是如何在发展过程中始终坚持人与自然和谐，使发展的速度、规模和质量始终在资源和环境的承载能力之中。因此，中央指出要通过建设资源节约型和环境友好型社会，建设创新型国家来实现经济增长方式的转变。资源节约、环境友好已成为实现经济社会可持续发展的重要政策导向。但是做到这一点并不容易。“十一五”规划开局之年所有的经济指标都是很好的，但是节能减排的目标没有完成。这就要求有关部门，尤其是资源管理部门，要按照科学发展观的要求，切实管理好、利用好、保护好资源。水资源是重要的资源之一，水利部门作为主管部门，在促进经济增长方式的转变、促进经济结构的调整、促进经济社会的可持续发展过程中有着义不容辞的责任。

　　第三，流域状况发生了深刻变化。改革开放近30年来，经济社会快速发展极大地影响和改变了流域自然状况。初步归纳起来主要有六个方面：一是流域水资源开发利用程度都有大幅度提高，北方许多河流水资源开发利用远远超过了允许的上限。新一轮全国水资源调查评价结果表明，我国黄、淮、海、辽四大流域水资源开发利用率都超过了50%以上，其中黄河流域接近60%，海河流域已超过100%。二是污水排放量大规模增加，河流水质严重恶化。以这次水资源调查评价中的水功能区划为例，海河、辽河、淮河水功能区不达标的比例均超过60%，太湖超过70%，黄河流域也超过50%。水质的恶化不仅严重影响了人类赖以生存的水环境，许多河流已经不能发挥为人类服务的功能，而是给人类带来比较严重的生态灾害。三是流域的下垫面发生了重大变化。流域下垫面，通俗地理解是指流域的地形地貌、土壤结构、植被覆盖与河流湖泊形态的总和，起着降雨和水资源转换的界面作用。改革开放以来大规模的经济建设和社会发展，使一些流域的下垫面发生了较大的变化，包括一些北方流域的自然植被减少，人工植被大幅度增加，如黄河流域的灌溉面积由20世纪80年代初的不足7000万亩增长到现在的1亿多亩，导致地表水、

　　地下水的转换关系发生明显变化，河流湖泊形态发生巨大变化，也改变了河流上下游的流量关系。四是部分流域降水和水资源的转换规律发生了变化，在北方地区尤其突出。过去北方的降水和水资源的转换系数大约为50%。近20年来，海河流域降雨量仅仅减少了11%，但是地表水资源量却锐减了41%，说明降水和水资源的转换关系发生变化。五是全球气候变暖和流域下垫面的变化导致洪水形成和演进规律发生变化。过去的洪水更多的是一种自然的宣泄，而现在更多的是人工调度。原来河流和湖泊之间的转换关系，变成了水库、闸坝与河流之间的调度关系，因此必须对洪水安排进行调整。六是流域的生态与环境普遍恶化。水资源过度开发、水环境严重污染、部分河流水能资源无序开发，导致一些河流断流、湖泊萎缩、湿地减少，不仅破坏了河流原有的生态系统，也使人民群众的生存环境和生活质量严重下降，如不加以治理，最终将严重影响社会的和谐和经济社会的可持续发展。

　　上面所讲的三个方面的变化，凸显出原有的流域综合规划已严重滞后。经济社会发展阶段的变化，使流域的发展面临许多新矛盾、新问题；发展理念和政策环境的变化，要求流域综合规划必须及时调整指导思想和原则，调整编制思路和规划重点；流域本身发生的深刻变化，使原有的规划难以对现阶段流域治理、开发和保护进行科学指导。因此，必须加快新一轮流域综合规划修编工作，以建设资源节约型和环境友好型社会、促进人与自然和谐、维护河流健康为主线，对我国主要江河流域的治理、开发和保护进行战略性、全局性、前瞻性的规划和部署，按照回良玉副总理的要求，要着力提高流域综合防洪减灾能力，着力提高流域水资源配置能力，着力提高流域生态与环境保护能力，着力提高流域水资源综合利用能力，着力提高流域水资源综合管理能力，通过规划的修编和实施，努力实现以流域的可持续支撑经济社会发展的可持续。

　　三、科学把握新一轮黄河流域综合规划修编的重点

　　当前和今后一个时期黄河流域存在的突出问题和主要矛盾，除黄河流域特殊的自然条件、气候变化对水资源量的影响外，深层次问题是人与自然关系的不平衡。对黄河的过度索取和人类活动对黄河干扰的增强，已经严重影响到了黄河自身的健康。历史反复证明，人类与河流既相互联系、又相互制约，有着不以人的意志为转移的协调关系。人类对河流伤害越大，河流对人类的报复越重。竭水而用、过度开发，河流难以可持续，经济发展也难以为继。因此，在黄河流域综合规划修编工作中，我们必须按照中央提出的科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想的总要求，认清黄河治理开发保护面临的新形势、新任务和新要求，切实把握好今后一个时期黄河治理开发和保护的重点，调整人类对黄河的行为方式，协调开发利用黄河和保护黄河的关系，维持黄河的健康生命，使黄河治理开发保护工作再上一个新台阶。黄河流域综合规划修编的内容很多，我想重点强调以下几个方面：

　　第一，新一轮黄河流域综合规划修编必须服务于治黄的终极目标，维持黄河的健康生命。维持黄河健康生命，不仅是黄委，也是流域内各个省（区）的职责，是大家共同的责任和义务。流域综合规划如何服务于维持黄河的健康生命，关键是建立起实现河流可持续利用的标志性或控制性指标，也就是保障黄河健康生命的“红线”或底线。对“红线”或底线，各个部门都非常重视，比如土地部门18亿亩耕地的“红线”。目前，黄河流域还没有在流域管理中建立类似的“红线”或底线。所以在新一轮流域规划修编中，要从服务好、维护好黄河健康生命的大局出发，把“红线”或底线设置好。比如“堤防不决口、河道不断流、水质不超标、河床不抬高”这四大目标，应在规划中变成科学的控制性指标体系。要科学分析黄河流域水资源承载能力和水环境承载能力，合理确定河流河段的功能定位和控制性指标。在水资源开发利用方面，应在开源与节流的基础上，制定干支流河流生态环境用水的底线，确保河流不断流，并维系河流的基本生态；在水资源保护方面，要看到黄河水体污染日趋严重，必须提出严格的控制底线，要根据水功能区划、水质目标和核定的纳污能力，合理确定入河污染物排放总量；在水土保持方面，要进一步明确不同级别的重点预防保护区和重点监督区，划定位置、范围与面积，根据不同区域的功能和水土流失特点，提出控制指标；在节水指标方面，要根据黄河水资源短缺的现实，提出各行业用水定额，包括农业、工业和城市。在农业发展等产业发展方面，如灌溉发展，要根据黄河流域的水资源条件，提出合理的规模。总之，要通过这些保障流域可持续发展的“红线”或底线的划定，并且这些控制性指标要得到全流域的共同认可和遵守，达到共同维持黄河健康生命的目的。

　　第二，新一轮黄河流域综合规划修编要合理解决黄河流域水资源配置问题。黄河是水资源严重短缺的流域，也是我国七大流域中最早实施水资源配置的流域，已经建立起以“87”分水方案和《黄河水量调度条例》为基础的水资源配置机制。但是，黄河流域经济社会的发展迅猛，尤其是西部大开发战略重点的调整，发挥区域的比较优势成为重点，黄河流域中上游地区成为我国的能源基地，工业化和城市化进程加快，经济规模快速增长，对水资源的需求也在增长。因此科学合理地配置水资源，保障黄河流域经济社会快速发展中合理的生活、生产和生态需水，是流域综合规划修编的一个重大课题。规划中的水资源配置不能仅仅限于本流域水资源，还应考虑跨流域调水的水资源，统筹考虑南水北调西线、小江调水、引汉济渭等调水方案并进行科学比选，确定合理的调水规模。在南水北调东、中、西三条线建设以后，用水指标的调整问题，都应在规划中统筹考虑。要在全口径的基础上进行水资源优化配置，处理好开源与节流的关系，协调好生活、生产、生态用水的关系，上、中、下游统筹兼顾，地表水、地下水统一考虑，保障全流域的可持续发展。

　　第三，新一轮黄河流域综合规划修编要合理规划，正确处理好治水与治沙的关系。治黄的难点是不仅要治水，而且要治沙，同时由于泥沙的累积性效应，治沙更难于治水，这是黄河复杂难治的症结所在。要全面统筹黄土高原地区水土保持发展战略，在全面评价黄土高原所采取的水土保持措施实施效果的基础上，根据减少入黄泥沙、促进黄土高原当地经济社会发展、改善生态环境等要求，研究提出水土流失治理的总体布局、治理目标、重点和治理方案等。要认真研究中游利用小北干流放淤蓄沙以及下游利用小浪底水库调水调沙的规律。在近年来已开展的有关水沙调控体系专题研究和调水调沙试验的基础上，深入论证以干流七大骨干水库为主体的水沙调控体系及其作用和效果，其中包括大柳树、古贤和碛口等待建工程。加强骨干工程联合调度运行机制研究，论证黄河水沙调控体系的工程措施总体目标，并围绕所要达到的总体目标，提出水沙调控体系的总体布局及建设次序和非工程措施体系，逐步建立完善的水沙调控体系，达到治水与治沙的协调统一。

　　第四，新一轮黄河流域综合规划修编要统筹论证重大工程的建设时机并提出建议。黄河流域的重大水电工程建设已经构成较为完整的体系，尤其是投融资体制完善后，水电工程建设迅猛。但由于投资体制的影响，公益性很强的防洪和水资源配置及调度的工程体系尚未完全建立。有专家提出利用现有的水电站可解决黄河的水量调度和调水调沙问题，但利用水电站的库容进行水量调度和调水调沙往往成本很高，因此新一轮流域综合规划修编中要认真论证防洪、水资源配置和水沙调控体系中的流域控制性工程，并就建设时机提出建议。这些工程在原有的规划中已经论证多次，包括南水北调西线工程。本次要从流域综合利用的角度和提高水资源管理水平的角度深入论证，更关键的是提出建设时机。这是流域综合规划的重要内容，这些内容也很难在其他规划中系统反映。比如黄河上中游尚未建设的几个流域控制性工程的建设时机，再比如黄河黑三峡河段的开发问题，首先要从全流域的综合调度和管理来考虑，不仅要从防洪、防凌角度考虑，还要从反调节水库的角度来考虑，除此之外还要考虑一些因素，如省际间的矛盾协调、移民安置等问题，在此基础上再考虑适宜的建设时机。类似这些内容都要在流域综合规划修编中加以科学的论证。

　　第五，新一轮黄河流域综合规划修编要认真研究全流域的节水型社会建设问题。黄河是水资源严重短缺的流域，即便现在南水北调东、中线一期工程正在建设，即便是将来建设南水北调西线工程，要保持全流域的可持续发展和良好的生态，最根本的出路是在全流域建设节水型社会。要在水资源合理配置和分水方案的基础上，按区域、按行业全面建立起总量控制、定额管理的用水制度，规划好农业、工业和城市节水目标的节水措施，严格水资源的统一管理，全面总结张掖节水型试点的经验和内蒙古、宁夏水权转换的经验，规划好在全流域建设节水型社会的蓝图。

　　第六，新一轮黄河流域综合规划修编要认真研究下游滩区综合治理。下游滩区是黄河防洪“下排”的重要通道，兼有滞洪、沉沙作用，对于确保下游防洪安全具有重要作用，同时又是180万群众生活生产的场所。目前黄河下游“二级悬河”问题突出、滩区治理和安全建设严重滞后，滩区经济社会发展与治河矛盾突出，并越来越受到社会的关注。随着黄河下游标准化堤防和主槽控导工程体系的不断完善，黄河滩区的治理应该引起充分重视，在规划中要科学论证治理方案。要在总结已有成果和经验的基础上，深入调查滩区安全建设和经济发展状况，广泛听取滩区群众、地方政府对安全建设的意愿和要求，加强对逐步废除生产堤全滩区运用、低标准生产堤全滩区运用、滩区分区运用等各种治理模式的论证和比选，明确黄河下游滩区功能定位、治理模式、综合治理方案和政策补偿机制，实现黄河下游防洪与滩区经济社会发展的双赢局面，促进人与自然和谐相处。

　　四、扎实工作，全面做好流域综合规划修编工作

　　黄河流域综合规划修编是全方位的水利综合规划，规划的研究对象和利益相关者涉及流域及相关地区经济、社会、环境等方方面面，是一项庞大复杂的系统工程。科学的方式和方法是圆满完成规划修编任务的重要保证。下面，我对规划的修编工作提出以下几点意见：

　　一是加强领导，落实责任。流域综合规划修编是保障流域经济社会可持续发展的一项非常重要的基础性规划，按照《水法》规定，七大江河流域综合规划修编工作的主体是流域机构，省、自治区水利部门和其他部门一定要密切配合。黄委和各省、自治区及新疆生产建设兵团水行政主管部门要切实加强对修编工作的组织领导，主要领导要高度重视规划修编工作，分管领导要全力抓好这项工作，要组织专门班子和技术力量开展规划修编工作。黄河是中华民族的母亲河，也是沿河两岸各省（区）共同的河流，各省（区）同志一定要把综合规划修编当做自己的工作，大家有责任、有义务维护好、利用好、保护好黄河。为此，规划修编工作要自始自终在黄委的组织领导和协调下，大家要尽全力密切配合，利用今天建立的协商机制，积极推进黄河流域综合规划修编工作。要根据任务书和工作大纲的要求，落实流域机构和各省、自治区及新疆生产建设兵团的工作任务和责任。各承担单位要按照工作任务，提出详细的工作目标，并明确和落实责任人。在修编工作过程中，要对照工作计划定期对修编工作进行检查和监督。

　　二是继承创新，突破重点。本次规划修编我们提出三年基本完成的目标，这个目标既是必要的，也是可行的。我说必要，是因为现在经济社会飞速发展，我们的工作稍微一拖后，就会滞后于经济社会发展，比如说防洪规划搞了八年，在工作后期不得已又是调整规划水平年、又是调整规划基准年，工作非常被动，现在各部门做规划都非常快，都不超过三年，为什么呢？是管理的要求，如果我们的规划迟迟不能出来，我们进行水行政管理就缺乏依据，我们的工作就可能行政不到位或行政缺位，因此要抓紧编制。三年又是可行的，这是因为我们这次综合规划不是白手起家，近年来有一系列的规划成果，黄委已经完成黄河流域防洪规划、黄河流域水资源综合规划、黄河河口综合治理规划等专项规划，渭河流域近期治理规划，南水北调西线工程项目建议书工作已经比较深入，小江调水工作也已论证到一定的程度，一系列的重大工程包括大柳树水利枢纽、古贤水利枢纽，黄河粗泥沙来源区拦沙工程项目建议书等前期工作，有非常好的基础，在此基础上，规划修编工作三年是可以完成的。此外，规划修编还要充分吸纳已有的规划成果、专题研究成果和科研成果，深刻领会本次流域综合规划修编的本质要求，突出流域重点和特点，在规划理念、编制内容、规划思路、技术方法上有所突破，有所创新，既要提高规划修编的效率，又要提高规划修编的质量。

　　三是充分发挥协调机制作用，保障规划修编顺利完成。流域综合规划的突出特点是综合性，涉及到方方面面的关系和利益协调，这就要求各部门、各地区在修编工作中必须加强协商与合作。根据国务院部署，由水利部牵头会同国务院有关部门已经建立了流域综合规划修编部际联席会议制度，这是一个非常好的工作机制，有利于自上而下指导各省（区）、各部门配合流域综合规划的修编工作。通过这次会议，我们要建立第二个机制，就是流域的协商机制，黄委与有关省、自治区政府和新疆生产建设兵团建立了黄河流域综合规划修编省际协商会议机制，将使本次规划修编由以往的规划成果协调转变为规划全过程的协调，为落实好规划修编工作各项任务提供重要的保障。在规划修编过程中，流域各省、自治区和新疆生产建设兵团要在黄委的统一组织协调下，充分发挥好三个作用，即技术支撑作用、利益相关者代言人作用和民主协商与决策作用，使流域综合规划工作更加顺利，规划成果更具有权威性、指导性和可操作性。

　　四是充分发挥专家作用，提高规划修编成果质量。在规划编制过程中，要广泛听取不同专家的意见，黄河上无小事，黄河一系列问题都会引起专家广泛的关注，大家会提出各种不同的意见，我认为这是一件好事，这是民主的一种进步，因此在规划修编工作中要充分发挥专家的作用。同时，要加强与各相关部门的合作与沟通，充分征求各部门的意见，广泛征集社会民众对规划修编的意见，充分体现规划工作的科学性、前瞻性、民主性、开放性，提高规划成果的质量和科学技术含量，提高规划的社会认同度。

　　今天是黄河流域综合规划修编省际协商第一次全体会议，各位成员全体到会，体现了各省、自治区和新疆生产建设兵团对黄河流域综合规划的重视和支持，这是黄河流域综合规划修编工作的良好开端。在今后的规划修编工作中，希望大家加强协作，密切配合，全力以赴，按照胡锦涛总书记提出的“黄河治理事关我国现代化建设大局”的要求，圆满地完成黄河流域综合规划修编任务。