落实科学发展观 做好新一轮黄河流域综合规划修编工作

——在黄河流域综合规划修编工作会暨省际协商第一次会议上的讲话

水利部黄河水利委员会主任 李国英

（2007年9月16日）

　　今天我们在郑州召开黄河流域综合规划修编工作会及省际协商第一次会议，全面启动黄河流域综合规划修编工作。矫勇副部长专程参加本次会议，并做了重要讲话，对黄河流域综合规划修编工作的开展提出了指导思想、工作重点等方面的明确要求，为我们做好新一轮黄河流域综合规划修编工作指明了方向，必将发挥重要的指导作用。规划计划司周学文司长、水规总院汪洪院长今天凌晨一点从大连赶来参加会议，这充分体现了水利部对黄河流域综合规划修编工作的高度重视。黄河流域片十个省（区）和新疆生产建设兵团均派出了以政府副秘书长和发改委、水利厅负责同志组成的代表团参加本次会议，并在会议上发了言、表了态，做出了郑重的承诺。这充分体现了流域片各省（区）人民政府和新疆生产建设兵团对新一轮黄河流域综合规划修编工作的高度重视和鼎立支持。为此，我代表黄河水利委员会对矫勇副部长、周学文司长、汪洪院长和与会的各省（区）的代表表示衷心的感谢！

　　今年以来，黄委按照水利部的具体部署开始了黄河流域综合规划任务书和工作大纲的编制工作，经过大量调查研究和黄委内部的反复讨论修改，到北京邀请了20余位高层专家、用10余天时间对任务书进行了面对面的个别咨询，详细听取了专家们的意见和建议，又经过水利部科技委组织的专家咨询讨论，提出了任务书和工作大纲。8月6日，水利部批复了《黄河流域综合规划任务书》。至此，新一轮黄河流域综合规划修编工作已具备全面启动的条件。

　　下面，我就黄河流域综合规划修编工作讲几点意见。
 
　　一、充分认识黄河流域综合规划修编工作的必要性和紧迫性

　　新中国成立以来，国家十分重视黄河的治理开发工作，1955年一届全国人大二次会议通过的《黄河综合利用规划技术经济报告》成为我国第一部江河流域综合规划。在历次黄河综合规划的指导下，黄河治理开发与管理取得了巨大成就。但“水少、沙多，水沙关系不协调”的特殊河情决定了治黄工作的长期性、艰巨性和复杂性，同时，在规划实施过程中，尤其是进入新世纪以来，流域经济社会和水利事业发生了深刻变化。

　　第一，黄河治理开发与管理必须全面贯彻落实科学发展观。十六大以来，党中央相继提出了“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观，建设社会主义和谐社会、构建资源节约型和环境友好型社会的战略部署；水利部党组提出了从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的治水新思路；黄委党组以科学发展观和水利部治水新思路为指导，根据黄河的具体情况，研究提出了“维持黄河健康生命”的治河新理念和新的治河体系。科学发展观、治水新思路和维持黄河健康生命的治河理念需要贯彻到黄河流域综合规划中，从规划层面指导黄河治理开发与管理工作。

　　第二，经济社会发展对黄河治理开发与管理提出了新的更高的要求。随着经济社会的快速发展，各地区、各部门对水资源保障、防洪保障也提出了新的更高的要求，构建社会主义和谐社会、推进新农村建设也对改善人民群众生产生活条件、解决农村饮水安全问题提出了新的要求。为了适应我国经济社会发展总体目标和满足建设资源节约型和环境友好型社会的要求，迫切需要进一步研究防洪减淤、水资源开发利用和保护、水土保持生态建设的战略措施布局，保障黄河流域及相关地区防洪安全、供水安全和生态安全。

　　第三，黄河自身面临的严重危机迫切要求我们必须重新审视今后黄河流域的综合治理开发与管理工作。随着流域经济社会的快速发展，人类活动对黄河的负面影响和过度干扰也在进一步增加，已经严重影响到了黄河自身的健康。目前，黄河自身面临的危机主要体现在河道主槽严重萎缩、“二级悬河”加剧，水资源供需矛盾日益突出，多数河段水质恶化，以河流水域、湿地为主体的河道生态系统退化等诸多方面。反过来，这也严重影响了流域及相关地区经济社会的可持续发展。为此，黄委于2003年提出了“维持黄河健康生命”的治河新理念，并将其作为黄河治理与管理的终极目标。“维持黄河健康生命”的治河理念是“科学发展观”思想和“可持续发展水利”战略在黄河治理开发与管理中的具体体现，其宗旨是，通过调整人类对黄河的行为方式，协调黄河的社会功能和自然功能之间的关系，以逐步恢复和维持黄河的健康生命，为流域及相关地区经济社会发展提供可持续支撑。这就要求我们必须重新审视今后黄河流域的综合治理开发与管理工作，而这一切都应在即将修编的黄河流域综合规划中加以反映。

　　第四，2002年经国务院批复的《黄河近期重点治理开发规划》的规划期将满，规划中存在的一些遗留问题和新出现的问题迫切需要研究解决。

　　气候变化、经济社会快速发展导致的流域下垫面条件以及治理开发使黄河水情、工情发生了重大变化，以往规划的内容还存在一些缺项或遗留问题，如未包括黄河龙羊峡以上河段，黑山峡河段开发方案尚存在不同意见，黄河水沙调控体系联合调控水沙及泥沙处理和利用措施配置问题研究还不够深入，下游滩区人水和谐问题尚未妥善解决。同时，由于干流部分河段、一些重要支流和许多中小河流缺乏综合规划和有效的规划管理，有些支流出现了水资源过度开发和水能资源无序开发的状况，影响了水资源综合效益的发挥。为适应经济社会快速发展和维持黄河健康生命的需要，迫切需要认真分析总结以往规划的执行情况和存在问题，及时修编流域综合规划，科学谋划黄河治理开发与管理的总体布局和实施安排意见，以促进流域及相关地区经济社会的可持续发展。

　　第五，近期已开展的一些专项规划、专业规划成果需要统筹协调。近些年，不同区域和行业从需要出发，开展了一些专业规划和区域规划，但流域综合规划滞后，难以满足规范、指导、管理专业规划和专项规划的需要。为依法指导流域的专业规划和区域规划，迫切需要统筹协调区域之间、行业之间、区域规划和专业规划之间的矛盾，编制流域综合规划。同时，已完成或正在开展的《黄河流域防洪规划》、《黄河流域水资源综合规划》、《黄河河口综合治理规划》等专项规划，也需要在黄河流域综合规划中统筹协调。

　　第六，加强政府履行流域社会管理和公共服务的职能，要求进一步完善黄河流域水管理的有关管理体制、政策法规、保障体系。针对流域水管理、社会管理和公共服务体系还不够健全的问题，需要依据国家主体功能区划和区域发展战略布局，通过流域综合规划，合理划定流域、区域、河段的功能区划，明确治理、开发、保护和管理的功能定位，完善流域社会管理和公共服务体系及相应的政策法规体系，充分发挥市场机制和社会参与管理的作用。

　　二、黄河流域综合规划修编的总体要求

　　新一轮黄河流域综合规划修编，要充分体现系统性、关联性、基础性、约束性、科学性和指导性。

　　系统性是新一轮流域综合规划修编最为重要的特征之一。在黄河流域综合规划修编中，要树立系统意识，立足系统背景，分析系统效果，设计系统工程，采取系统措施。本次规划的系统性应从以下三个方面考虑：第一，基于河流本身的系统性。包括水沙一体化和上中下游一体化。根据黄河不同河段的来水来沙特性及流域综合治理与管理的总体要求，确立上中下游一体化的调度体制和系统运行机制。第二，基于经济社会背景的系统性。通过对经济社会发展系统的预测分析，检验规划工程布局和建设时机对系统的适应性。规划不能撇开经济社会发展系统而就工程论工程，要根据经济社会系统发展的需求来统筹考虑。第三，进行系统的敏感性分析。系统建成后，可对资源利用和重大工程投入的各种情况变化进行流域经济社会发展系统的敏感性分析。黄河水资源缺乏，供需矛盾日趋尖锐，从长远看，需要考虑跨流域调水补充黄河水资源的不足。跨流域调水是解决黄河水资源短缺问题的重大战略工程，如果不建设跨流域调水工程，整个黄河流域经济社会发展系统会有什么变化？将跨流域调水工程推迟某一时段建设，系统的反应又会如何？这些都是系统敏感性分析的内容。

　　关联性也包括两个方面的内容。一方面，河流本身的物理因子与气候变化、人类活动、环境影响等有极大的关联度。黄河在不断的变化，其原因和气候变化、人类活动、环境影响有很大关系。另一方面，经济社会发展的规模、水平与河流的各种变化有极大的关联度。黄河下游的防洪问题关系着黄淮海平原的经济发展和社会安定，水资源问题关系着西北、华北地区的可持续发展，生态环境问题关系着黄河流域的人类及其子孙后代的生存空间。因此，黄河治理开发与管理一定要把黄河流域的自然条件、生态环境与经济社会视为一个相互影响和制约的整体，强调全河统筹兼顾。

　　基础性同样包括两个方面的内容。一是除害，即治河要为经济社会发展提供防洪安全保障；二是兴利，即主要以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。黄河流域规划历来十分重视这一问题，把兴利与除害结合作为规划编制的主要指导思想之一。新一轮黄河流域综合规划修编要继承流域综合治理开发与管理以除害兴利为根本目的的这一基础性要求。

　　约束性，主要指流域水资源对经济社会发展的约束。以过度消耗资源和破坏环境为代价而追求经济数量增长的发展模式，已经越来越不适应经济社会可持续发展的要求。黄河水资源的有限性和不可替代性，构成了对经济社会发展布局、发展规模及发展水平的硬约束，它起着限制性的“红线”作用。这是流域及相关地区经济社会能否实现可持续发展的前提和基础。新一轮的黄河流域综合规划，要满足科学发展观的要求，必须明确地提出流域水资源对经济社会发展的约束“红线”。

　　科学性主要反映在规划的方法制定、方案比选和决策论证过程等环节。规划中所涉及的基本资料、参数的选取、方案的比选等都应该进行科学的分析和论证。

　　指导性，是指规划经过国务院批准后将成为今后较长时期内指导黄河治理开发与管理的纲领性文件，具有法律效应。因此，对规划工作中的每一个环节，都要持认真、细致、慎重、科学的态度，追求精益求精、准确无误。

　　三、突出重点，深入研究有关重大问题

　　（一）牢牢把握黄河的主要矛盾

　　规划修编工作计划用三年的时间完成，受各方面条件的限制，这么短的时间不可能把黄河所有的问题都解决。因此，要理清思路，突出重点，解决关键问题。“水少、沙多，水沙关系不协调”是黄河的主要矛盾和关键问题，也是带来黄河若干问题的总根源，其解决的途径应是“增水、减沙，水沙调控”，这是新一轮黄河流域综合规划修编的主线。

　　对于增水，有两条途径。一是相对增水，即节约使用和保护水资源。二是绝对增水，即实施外流域调水。根据黄河的主要矛盾，增水和减沙应相互协调，增加黄河水资源量，不能回避河道用水和输沙用水，即河流水沙关系的改善。

　　对于减沙，要做两方面的工作。一是源头治理，在黄土高原进行水土流失治理，特别是多沙粗沙区的拦沙工程建设，可起到“釜底抽薪”的作用。二是过程处理，黄土高原没有拦住的泥沙进入黄河干流，可利用骨干水库拦沙和河道两岸滩区放淤沉沙。无论是源头治理，还是过程处理，本次规划均要特别强调粗泥沙的危害性。

　　关于水沙调控，要重点研究两个问题。一是全河水沙调控体系的总体布局；二是水沙调控体系的运行机制。本次规划不能简单地罗列干支流梯级工程，孤立地提出某一工程的技术经济指标，而应该充分论证干支流水库联合调度的运行方式及其运行机制。

　　（二）关于规划的指导思想和总体目标

　　规划指导思想和总体目标的制定要考虑两个方面，一是以对黄河洪水和泥沙等灾害性因素的有效控制为经济社会发展提供安全保障；以对黄河水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。二是以对黄河健康生命维持的基本需求来划定经济社会发展的“红线”，科学设定维持黄河健康生命的主要目标并设计其实现途径。

　　（三）深入研究黄河对经济社会的承载能力

　　以往的流域规划主要立足于“服务”的观点，即流域治理开发如何为经济社会发展服务，很少提及河流对经济社会的承载能力。从维持黄河健康生命这一治河理念出发，很有必要增加黄河对经济社会承载力的分析报告。有了这个分析报告，就能够以黄河流域资源的有限条件确定区域内经济社会发展的规模。国家发改委在进行“十一五”规划时，在全国范围内划分了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，规定有些地方受到环境因素制约而禁止开发，有些地区为了保持生态的完整性而限制开发。本次规划修编要按照流域水资源的承载能力，对各省（区）经济发展、高耗水产业、能源化工基地开发的项目进行严格规定。

　　（四）进一步深入研究河流本身用水需求

　　以往规划中，我们更多地考虑经济社会发展的用水要求，而对河流自身的发展需水考虑得较少。如果把黄河看做生命体，那么这个生命体将对经济社会发展起到巨大的支撑作用，但同时生命体本身的健康维持也是有需求的。要让整个经济社会实现可持续发展，就必须要保证河流健康生命的维持。只有把河流本身健康生命维持的约束先研究清楚，其他方面的研究才有前提。将来的生态用水调度、水沙调控体系运用的原则等，都与河流健康生命有关系。这次规划要把河流自身的需求提高到一定高度去论证，以此为基础理顺各种关系，构建新一轮黄河流域综合规划的基本框架。

　　（五）深入研究与人民群众生活环境直接相关的问题

　　在本次黄河流域综合规划修编工作中，一定要将与人民群众生活环境直接相关的问题置于十分重要的地位，给予足够的重视，提出切实可行的规划方案。

　　一是关系人民群众生命财产安全问题。如黄河下游滩区180万人的防洪保安措施，关系到人民群众的生命财产安全，一定要落到实处，提出明确的安排意见和实施方案。

　　二是饮水安全问题。城乡居民的饮水总量不大，但涉及到人的生存质量甚至生命安全，必须予以绝对保证。

　　三是水污染的监督和治理问题。黄河水污染监督和治理，要引起我们的高度重视，尤其是要依法加强流域机构的管理职能。本次规划修编中对黄河水污染的监督和治理不能有门户之见，更不能将此与“三定方案”的职能混为一谈，不管是哪个部门管治污，对黄河来讲，水污染了就必须进行治理，这是维持黄河健康生命的要求，也是人民群众的迫切要求。

　　四、团结协作，高质量完成规划修编工作

　　在《国务院办公厅转发水利部关于开展流域综合规划修编工作意见的通知》中，已经明确了流域机构和各省（区）水行政部门在流域综合规划修编中的任务和责任。黄河流域综合规划修编工作，总体上由国家发展和改革委员会和水利部统一领导，黄河水利委员会具体组织实施，有关省（区）参与和配合。

　　为了确保新一轮全国流域综合规划修编工作的顺利进行，水利部牵头建立了流域综合规划修编部际联席会议制度，成立了修编工作领导小组和专家组。相应地，黄委也建立了黄河流域综合规划修编协商机制并即将正式印发协商会议制度，设置了专门领导小组办公室负责落实日常协调组织工作，成立了专职规划编制工作组和专家组开展规划修编工作。流域各相关省（区）也应成立由省（区）政府分管领导负责、相关部门领导参加的规划修编工作领导小组，成立专家组和规划编制工作组，落实责任，将规划修编工作落到实处。按照分工，流域内各相关省（区）水行政部门和单位要直接承担和配合流域机构开展辖区内大量的规划修编工作，各省（区）相关部门和单位承担工作经费应由地方财政解决，请各省（区）发改委和水利（务）厅（局）领导尽快向政府领导报告，安排必要的规划修编工作经费。

　　黄河流域综合规划修编涉及面广、内容复杂、工作量大、时间紧迫，按照水利部要求必须在三年之内完成全部修编任务。黄委作为黄河流域综合规划修编工作的主体，将依靠建立的流域综合规划修编的协商机制，积极主动地与有关省（区）水行政部门和其他相关部门沟通，协调解决省际间的重大问题。各相关省（区）也要尽快理清自己承担的工作内容，落实承担单位，明确责任主体和责任人员，按照黄河流域综合规划修编工作任务书和工作大纲全面开展工作。

　　同志们，黄河流域综合规划的修编，事关黄河今后一个较长时期的治理方向，也是指导今后黄河治理开发与管理的基本依据。同时，修编好黄河流域综合规划事关黄河流域及其相关地区经济社会可持续发展大局。希望黄委各相关部门、单位和流域各相关省（区、市）水利（水务）厅局的同志们精心组织，科学安排，全力以赴，团结协作，共同努力，高质量地、全面按时完成黄河流域综合规划修编工作。