关于建立流域生态补偿机制的建议
十一届全国人大代表、黄河水利委员会主任 李国英
2005年12月，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”。2006年3月，十届人大四次会议《政府工作报告》指出，“继续实施自然生态保护工程。抓紧建立生态补偿机制”。2006年11月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“完善有利于环境保护的产业政策、财税政策、价格政策，建立生态环境评价体系和补偿机制，强化企业和全社会节约资源、保护环境的责任”。2007年3月，十届人大五次会议《政府工作报告》指出，“健全矿产资源有偿使用制度，加快建立生态环境补偿机制”。2007年10月，党的十七大报告指出，“实行有利于科学发展观的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。2008年3月，十一届人大一次会议《政府工作报告》指出，“改革资源税费制度，完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。
对于生态环境补偿机制，党中央、国务院一而再、再而三地强调，说明两个问题，一是这一问题很重要，二是这一问题尚未得到解决。作为人大代表，现就其中的流域生态补偿机制的建立提出以下建议：
一、流域生态补偿机制建立的原则
——有利于可持续发展
坚持资源节约和保护环境是我国的一项基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。流域生态补偿机制的建立，应将促进形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，进而增强流域经济社会的可持续发展能力作为首要任务和基本前提。
——责权利相统一
流域上下游、左右岸的不同区域，生态环境各异，资源禀赋不同，各区域的经济社会发展绝不能建立在给相关区域造成的“痛苦”上，既不能使内部成本外部化，也不能使外部成本内部化，任何区域的经济社会发展或任何开发建设项目都必须遵循责权利相统一的原则。
——分类解决
流域生态补偿，不仅涉及到流域不同生态功能区的定位，以及由此所决定的生态价值不同的购买体，而且还涉及到不同区域生态环境的不同损害者。不同性质的生态补偿所涉及到的补偿范围、补偿主体、补偿对象、补偿方式以及补偿标准都会有所不同。因此，针对不同性质的生态补偿，必须区别对待，分类解决。
——公平合理
流域上下游之间，以河流为纽带相互连接，上游地区超量使用了国家分配的水资源造成下游地区无水可用，或上游地区污染物排放污染了下游地区，上游地区应赔偿下游地区。相反，如果上游地区提供给下游的是经过努力后的多于国家规定出境水量指标的水量且被下游地区利用，或是优于标准的水质，下游地区就要对上游地区作出的贡献给予补偿。
——政府主导
流域生态补偿，涉及到保护区和受益区双方，保护区范围的界定、对其生态价值的评估、因保护生态环境可能导致的经济损失，受益区受益的价值量确定，双方赔偿与补偿平台的建立等，均需要客观、公正的第三方进行评判与操作，根据我国国情，流域生态补偿机制的操作应以政府为主导。
二、流域生态补偿机制的基本框架
（一）对限制开发区域和禁止开发区域的生态补偿
限制开发区域和禁止开发区域一般位于流域的上中游地区，如国家划定的青海三江源草甸湿地生态功能区、四川若尔盖高原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区等。
1、补偿主体
国家划定的限制开发区域和禁止开发区域，均为全国或区域性的重要生态功能区，其生态价值的体现已超出本流域的上下游地区，因此，国家应成为此类区域生态补偿的主体。
2、补偿渠道
中央财政转移支付。长期以来，我们一直将流域上中游地区的生态环境保护作为地方政府的职责，但这种责任的划分并不能保证生态环境保护这种公共服务的有效供给。由于这种生态环境保护存在着明显的外部性，一般地方政府不会对此呈积极态度，即使想有所作为，但也会受地方财力的限制，因此，中央政府应该给予地方政府财政转移支付，以实现生态产品的保障供给。
3、补偿资金来源
征收生态补偿税。征收生态补偿税适用于企业、个人等主体明确，且带来的生态环境增益性或损益性结果难以通过自身行为获得相应补偿或承担相应外部成本的情况，目前已成为各国政府实现生态补偿的重要手段。建议国家适时征收生态补偿税，根据跨区域生态补偿的实际情况，合理确定中央与地方的分享比例，将中央的生态补偿税金全部用于对限制开发区域和禁止开发区域的转移支付。
4、补偿项目与标准
（1）天然林保护、退耕还林还草
天然林保护项目，是从2004年全面推开的，国家每年投入20亿元，对全国4亿亩重点公益林进行森林生态效益补偿，补偿项目涉及重点公益林保护、营造、抚育和管理，补偿标准是平均每亩每年5元。项目实施，总体上收到了比较好的效果。但也存在一些问题：一是补偿范围小。全国已划定重点公益林15～16亿亩，目前实施补偿的面积仅占四分之一。二是补偿标准低。据目前物价水平、管护人员的工资水平等因素测算，补偿标准应在每亩每年20元以上。三是保护区农户的燃料问题没有解决。
退耕还林还草项目，于2002年全面启动，国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助。补助标准为：长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食150公斤；黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食100公斤。每亩退耕地每年补助现金20元。此外，国家向退耕户提供每亩50元的种苗和造林补助费。其中，粮食和现金补助年限，还草补助按2年计算，还经济林补助按5年计算，还生态林补助暂按8年计算。2007年8月，国务院出台了补充政策，除提高对退耕户的直接补助金外，对补助期限再延长一个周期。同时，增加了对基本口粮田建设的补助项目。退耕还林还草项目实施以来，在部分地区已经取得了显著的成效，但也存在着一些不容忽视的问题：一是实施的规模小。原定“十一五”期间退耕还林还草2000万亩，目前除2006年安排400万亩外，其余均已停止。二是政策实施缺乏长效机制。三是缺少对退耕户的燃料补偿政策。
建议国家进一步扩大天然林保护和退耕还林还草项目规模，提高天然林保护补偿标准，制定退耕还林还草的长效机制，妥善解决项目区农户的燃料问题。解决的途径是：以沼气代柴，以电代柴等，因地制宜，多能互补。沼气池建设具有普遍推广价值，据调查测算，每户建设一个沼气池再加上“三改”（改厕、改圈、改厨）配套设施，约需投资4600元，中央财政补助60％，地方财政补助20％，农户自筹20％（主要为投劳）。在适宜建设小水电的地区，国家应积极扶持小水电代柴项目建设，中央财政补助基建投资的60％，地方财政配套40％。中央财政对每户提供每年150元（按每户每年用电1500千瓦时计）的电费补助。
（2）生态移民
在限制开发区域和禁止开发区域，应有计划地实施生态移民，降低人口对生态环境的压力。生态移民新村建设不仅要生活条件齐全，而且教育、卫生均需统筹考虑，同时还要创造就业机会和条件，以及从事就业要求的基本技能培训，真正做到让移民“迁得出、稳得下、能发展”。因为这样的生态移民属国家行为，中央财政应负担其全部费用。
（3）自然形成的水土流失和风沙区治理
在流域的上中游地区，水蚀和风蚀造成的水土流失较为严重，它们或成为江河湖库淤积的根源，或成为沙尘暴的策源地，对全国或区域生态环境都造成严重影响，其治理的投资应由中央财政全额负担。
（4）科研教育
在限制开发区域和禁止开发区域，为进一步提高生态环境保护水平而进行的观测网络建设和科学研究是非常必要的，同时，对该区域的干部群众进行增进生态环境保护意识、普及和提高生态环境保护水平，离不开教育和培训。这些费用支出应列入中央财政全额补偿的内容。
（5）因生态环境保护造成区域发展机会损失
当某一区域，一般为流域的上中游地区，被国家划定为限制开发区域和禁止开发区域后，尽管其经济资源禀赋条件具有优势，但因生态功能区建设的需要，该区域的经济发展或被限制，或被禁止，由此造成该区域经济发展机会损失，使当地税收和财政收入减少，进而影响该区域经济社会的全面进步，久而久之将拉大与非限制区域和禁止区域的差距。因此，中央财政应对限制开发区域和禁止开发区域的经济发展机会损失予以补偿，补偿标准为经权威部门评估认定该区域非限制和禁止开发条件下影子工业项目地方所得税收的50％。
此外，国家还应视限制开发区域和禁止开发区域经济社会发展水平与相邻非限制、禁止开发区域经济社会发展水平的差距情况，予以一定的间接损失补偿，使其经济社会发展水平不低于相邻非限制与禁止开发区域。
（二）流域上下游区域之间的生态补偿
流域上下游区域之间的关系，集中反映在河流区域界面上的水量和水质上，只要两者之中有一方面不能满足要求，都将构成对下游地区经济社会发展的不良影响。反之，若上游地区经采取了一系列有效措施，给下游地区提供了足够质与量的水资源而得不到相应的补偿，上游地区在水质与水量保证上的积极性也将受到严重挫伤。因此，流域上下游区域之间存在着生态补偿问题。
1、补偿主体
我国环境保护法规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”据此，可以明确各级地方人民政府为流域上下游区域之间生态补偿的主体。
2、补偿渠道
明确环境产权归属，并通过环境权属交易实现生态补偿。建立水权（水资源使用权）和入河排污权分配制度及其交易机制，跨行政区域的流域水权与排污权分配和交易，由上一级政府负责。
3、补偿资金来源
各级地方政府设立生态补偿专项资金（主要源于本级财政固定投入，如水资源费收入、排污费收入等），并由本级财政设立专户管理。
4、补偿项目与标准
（1）水权交易
上游地区由于采取了一系列节约使用水资源的有效措施，如大力加强水资源管理、积极调整农业种植结构、自觉限制用水量大的企业发展等，使其出境水量超出了上一级政府的规定值，即初始水权没有被完全使用，当这部分水量被下游地区利用后，相当于利用这部分水量的地区购买了上游地区出让的水资源使用权，那么，利用这部分水量的地区就要通过上一级政府搭建的水权交易平台向上游地区缴纳使用费，并以此作为对上游地区的生态补偿。补偿标准应由上一级政府按照上游治理成本与下游经济效益协商确定。
（2）排污权交易
上游地区由于采取了一系列防止水污染的有效措施，如增加了水污染处理能力、关停并转了大批水污染企业、严格限制了水污染企业大户的进入等，使其出境水质超出了上一级政府对其规定值，即入河排污权没有被完全使用。上游地区可向上一级政府设立的主管机构提交主要污染物出让申请，主管机构受理后进行审核确认，下游地区向上一级政府设立的主管机构提交主要污染物购买申请，主管机构进行审核确认，然后，由主管机构与需求方签订《污染物排放权交易合同》，收取交易费用，并将其交付上游地区，作为生态补偿。补偿标准由上一级政府按照水污染防治要求和治理成本协商确定。
（3）上游地区对下游地区的赔偿
若上游地区对水资源管理和水污染防治没有采取积极而有效的措施，造成了超量使用初始水权和超量排放污染物，给下游地区造成了经济社会发展的不良影响，上一级政府应责令上游地区向下游地区作出赔偿，赔偿金额由上一级政府根据造成影响的程度协商解决。
（三）开发建设项目对区域生态环境影响的补偿
开发建设项目通常是指矿产资源开采与加工、冶金工业项目建设、重化工基地建设、火力发电工程建设、交通运输设施建设、油气管道建设、城镇开发建设等。其特点，一是严重破坏地表植被，大量弃土、弃渣，造成人为水土流失。二是在水资源紧缺地区与农业灌溉和生态环境保护争夺水资源。因此，开发建设项目对区域生态环境不仅有保护义务，而且有补偿责任。
1、补偿主体
开发建设项目。
2、补偿渠道
开发建设项目成本支出（内化外部成本）。在项目区范围内，由开发建设项目按生态环境保护部门批准的保护规划直接补偿。若开发建设项目造成的生态环境影响超出了项目区范围，或生态环境保护需要采取更复杂更专业的处理措施，则需要借助第三方（政府生态环境保护机构），按照一定标准向生态环境补偿客体转移支付。
3、补偿资金来源
建立生态补偿保证金制度。所有开发建设项目都必须在缴纳一定数量生态补偿保证金后才能取得开发建设许可，保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收，要能满足治理所需全部费用。保证金可以通过银行建立生态修复专用账户，政府生态环境保护机构监督缴纳。若开发建设项目未按照规定履行生态补偿义务，政府生态环境保护机构可以动用保证金进行生态环境治理。
4、补偿项目与标准
（1）水土流失防治
开发建设项目，特别是在其前期准备和工程施工期，由于对地表植被大面积扰动，破坏了原状地貌的稳定结构，将会造成严重的水土流失。因此，开发建设项目必须注重由其造成的水土流失防治，严格执行水土保持法规定的“三同时”制度（即建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）。水土流失防治项目的所有投资由开发建设项目承担。
（2）区域生态环境治理
在开发建设项目中，煤炭开采项目除造成地表水土流失外，一个不容忽视的生态环境问题是造成地下水结构的破坏，往往使一定范围内以地下水为饮用水源的居民饮水困难，地下水的大幅下降还会造成地表植被特别是林木的枯死，更有甚者，较大范围采煤还会造成地表沉陷并由此引起地质灾害等一系列区域生态环境恶化问题。因此，生态环境保护部门必须对此类生态环境治理作出专门设计，由此发生的所有治理费用由煤炭开采项目承担。
（3）生态环境恢复与重建
开发建设项目，特别是矿山开采项目，仅仅着眼于开采期的水土流失防治是远远不够的，矿区的开采时间有限，一旦完成开采，往往留下废弃老矿区对生态环境破坏的痕迹，因此，对废弃老矿区的生态环境恢复与重建应列入矿山开采项目生态补偿的内容。应对矿区开采实行生态环境补偿抵押金制度，在开采期间，对每吨矿石征收一定数量的生态环境补偿抵押金，以便最终用于废弃老矿区的生态环境恢复与重建。
（4）农业节水措施
在水资源相对紧缺地区，工业项目如火力发电、重化工基地建设等，由于需要大量水资源，往往与农业灌溉和生态环境保护发生矛盾，如果对工业项目用水不加限制，势必造成农业灌溉和生态环境用水的减少，因此，工业项目要用水，就必须对农业灌溉和生态环境保护用水需求给予补偿。基于目前农业灌溉渠系的老化、失修，因缺乏资金大多没有衬砌，水资源在渠道输送途中被大量渗漏、蒸发损失，工业项目可出资对农业灌溉渠系进行节水改造，在保证农业灌溉不受影响和地区用水总量不增加的前提下，节约出来的水资源供工业项目使用。
三、流域生态补偿机制的实施主体与操作程序
（一）实施主体
1、跨省（自治区、直辖市）河流由中央政府操作
2、本省（自治区、直辖市）内跨地（市）河流由省（自治区、直辖市）政府操作
3、地（市）内跨县河流由地（市）政府操作
（二）操作程序
1、补偿机制实施主体设立权威的评估、协调、行政、监督机构
2、制定流域生态补偿的有关法规
3、对生态功能区边界进行界定
4、对生态功能区的生态价值进行评估
5、评估保护区因生态环境保护造成发展机会的直接损失与间接损失
6、确定受益区（受益方）的关联度
7、确定国家或受益区（受益方）对保护区的补偿项目与补偿标准
8、监督补偿资金的落实和补偿项目的实施
9、对生态补偿效果进行评价
日益严峻的流域生态环境形势和人民群众过上更好生活的新期待，强烈昭示着生态文明建设的必要性与迫切性，其主要特征是建设资源节约型和环境友好型社会，其中，流域生态补偿机制的建立是一条十分有效的途径。上述建议是十分粗浅的，有些观点的理论分析尚待进一步深化，操作程序有待进一步细化，与流域生态补偿机制相配套的法律、管理等机制尚未涉及。建议国家有关部门加大对流域生态补偿机制研究的力度，并不失时机地开展试点工作，在总结完善的基础上早日全面实施。
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