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破局开路:水权转让 让出发展新天地

——黄河不断流20年系列报道之水权篇

本站记者 杨雪

  黄河“几”字,亘古于中国北部版图。 

  在超过2000年的开发利用史上,黄河流域经济社会发展曾与大河水流同步,不疾不徐,甚至很多时候,是大河带领着沿岸的氏族、部落、城池、朝代在向前行进。 

  在母亲乳汁的滋润下,黄河两岸土爰稼穑,岁年丰。然而, 20世纪70年代以来,随着经济社会的发展,沿黄对黄河水资源的过度索取,导致黄河流域(区)间、上下游的用水矛盾日益尖锐,下游断流如红色警报,提醒着人们:黄河“几”字正从末端笔墨渐淡。 

明晰“权” 才能稳住“利”

  中华人民共和国成立前,黄河流域灌溉区主要集中在引水条件较为便利的宁河套平原、汾河流域以及渭河下游的关中平原等地。据分析,1949年花园口以上流域多年平均年地表耗水量不足80亿立方米。 

  中华人民共和国成立后,百废待兴时,稳步发展时,快速崛起时,黄河水都承担着支撑发展的重任。 

  然而,发展无止境,水流有尽时。 

  “水从门前过,谁都没错”的错误观念,在很长一段时间里直接导致了沿黄各地的无序、无度引水。 

  要解决用水矛盾,明晰水权就成了首要任务。只有明确了“权”归谁、“权”的度、“权”怎么用,才能化解“利”的争夺。 

  什么是水权?就是水资源的所有权和使用权。在我国,水资源的所有权归国家所有,因此通常意义的水权即水资源使用权,指水资源使用者在法律规定范围内对所使用的水资源的占有、使用、收益和依法处分的权利。 

  1987年,国务院批复《黄河可供水量分配方案》,将黄河多年平均580亿立方米天然径流量中的最大可供量扣除输沙、生态等河道内用水的370亿立方米,分配到沿黄9个省(区)和河北、天津,并在批复意见中明确要求,黄河流域各省(区)以黄河可供水量分配指标为控制,合理安排本省经济社会发展规模和经济发展布局。这在流域层面,明确了各省(区)分配的水量,使得黄河成为我国大江大河首个进行全河水量分配的河流。 

  此后,1988年,《水法》诞生,为规范各经济主体用水行为提供了法律依据。

九曲黄河(资料图片)

  1993年,国务院颁布《取水许可制度实施办法》,规定取水许可制度实施的范围,明确取水许可证的申请、审批、发放等规范。 

  1994年,水利部发文规定黄委在黄河流域及西北内陆河(含新疆)实施取水许可管理中的权限。同年,黄委颁发《黄河取水许可实施细则》,对管理权限范围内已建取水工程进行登记和发证,在黄河流域正式确立了取水许可管理制度。 

  2006年,《取水许可和水资源费征收管理条例》取代了《取水许可制度实施办法》,取水许可制度进一步完善。根据该条例,2009年,黄委修订了《黄河取水许可管理实施细则》,进一步规范取水许可程序,加强监督管理,为实施最严格的黄河水资源管理制度奠定了坚实基础。 

  《黄河可供水量分配方案》和取水许可制度的实施,使黄河水资源开发利用从无序转向有序,并形成以《水法》为基础、《黄河可供水量分配方案》为依据、省(区)黄河分水指标细化方案为控制、最严格水资源管理制度为保障、取水许可制度为抓手的、黄河流域管理与区域管理相结合的现行黄河水权制度。 

  水指标如准,水权制度如,沿黄无序的取用水行为被约束在黄河水资源统一管理与调度的大网之中。 

指标是“死”的 但市场是“活”的

  水指标的刚性约束,曾使不少地区在面对新的发展机遇时,进退两难。 

  “没水能搞成啥?啥也搞不成。”面对分给各省(区)的黄河水量控制指标,不少等待项目上马的工业企业因为需要新增引黄用水量而“指标”兴叹,“都到上限了,再没水能给我们,没引水指标项目就批不了。” 

  是真的没水了么? 

  370亿立方米是黄河能够提供耗水的上限,而在实际的水资源利用中,一种相互矛盾的局面却存在于诸多地区:一方面随着经济社会发展,水资源供需矛盾日益尖锐,工农业用水和人民生活用水急剧增长,黄河有限的水资源已不堪重负;另一方面,部分地区在水资源利用上又存在一定程度的用水浪费现象,尤其在农业用水中表现最为明显,自流灌区仍然有大水漫灌现象,渠系不配套且年久失修,衬砌程度低,灌溉水利用系数不高,如蒙自流引黄灌区的灌溉水利用系数仅有0.40,即60%的水量未得到有效利用。 

  工业渴盼着,农业浪费着。一个矛盾的水资源瓶颈制约着多地的发展。 

  在水资源总量一定的前提下,节水挖潜成为满足经济社会发展新增用水需求的唯一手段。为此,黄委按照“节水、压超、转让、增效”的思路,将节约出的水资源,通过转让实现流转、盘活,并以增效为目的,实现水资源利用率与效益的提升,从供给着手,鼓励开展水权转让,培育水市场。 

  水权转让,应势而生、顺势而为。 

  20034月开始,黄委会同内蒙古、宁夏自治区水利部门在内蒙古黄河南岸自流灌区、宁夏青铜峡灌区启动水权转换试点工作。 

河套灌区(资料图片)

  自此,黄河水权转让从无到有,一路摸索前行,在水资源总量的刚性约束下,以弹性市场为踏板,在水资源节约、增效的道路上实现了跳跃式发展。 

转让让出新天地 工农业双赢显效益 

  与国内外其他地区的水权转让实践不同的是,黄河水权转让试点工作的主要思路是由新增工业项目出资,开展灌区节水工程改造,将灌区输水损失水量节约下来,有偿转让给工业企业,在不增加黄河用水指标的前提下,满足新增工业用水需求。 

  为规范黄河水权转让工作,黄委制定了《黄河水权转让管理实施办法》和《黄河水权转换节水工程核验办法(试行)》,明确水权转让原则、可转让水量、转让期限、费用核算等具体指标,规范水权转让审批程序,建全技术审查、行政审批、节水工程核验等制度,确保黄河水权转让在起步阶段就规范运作。

  在鄂尔多斯南岸灌区杭锦域,从2005年到2015年的10年间,水权转让一期、二期工程先后完工,从衬砌各级渠道、配套各类渠系建筑物到发展高效农业节水工程,两期工程的实施共向工业企业转让水量近2.3亿立方米,满足了近50个工业项目的用水需求。据测算,这些项目全部投产达产后,每年可增加工业产值近2300亿元,年增加利税约230亿元。 

黄河南岸灌区旧貌(资料图片)

节水改造后的渠道(资料图片)

  杭锦旗黄河灌排服务中心负责人刘瑞春说:“多年来,大型灌区节水改造项目主要以国家投资为主,国家大型灌区续建配套与节水改造项目从1999年至2016年,在南岸灌区共投入资金3.72亿元,灌区改造进展较慢。而两期水权转让工程,共完成投资23.52亿元,是国家投资的6.3倍,从根本上改变了南岸灌区的面貌。水权转让不仅打破了多年来工业用水的瓶颈制约,而且打破了灌区改造‘政府想办无钱办,群众要办无力办’的难题。” 

  水权转让不仅为工业发展带了水源,也为农业种植结构调整,发展设施农业、向农业现代化进军打开了突破口。 

  水权转让工程建成后,土地的流转整合加快,尤其是喷灌、滴灌和畦田改造工程建成以后,灌区土地由原来的农户分散经营,逐渐发展为适度规模经营,规模化、集约化水平逐步提高,社会化服务组织逐步完善,农业生产效率明显提高,灌区现代农业发展迅速。 

  在南岸灌区,水权转换节水改造工程与促进规模经营、经济结构调整、灌区管理改革同步进行,在稳步推进水、田、林、路、机“五配套”高标准农田建设的同时,以斗渠为单位,统一作物种类、统一机耕播种、统一测土配方施肥、统一灌溉、统一机收,实现了农业生产经营“五统一”,打造出内蒙古自治区一流的高标准农业综合效益示范区,开创了农村牧区经济发展新格局。 

为谋可持续发展 开源节流任重道远

  初期的黄河水权转让,主要是在一个地市内部进行。为深入推进水权转让工作,按照“节水、压超、转让、增效”“试点先行”和“可计量、可控制、可考核”的工作思路,2013年底,在总结内蒙古自治区过去10年水权转换试点经验的基础上,黄委和内蒙古自治区选择河套灌区条件较好的沈乌灌域为盟市水权转让试点,先期开展工作,目前节水工程已全部建设完成。 

内蒙古跨盟市水权转让监测系统数据中心    杨雪 摄

  2016年,中国水权交易所正式开业,内蒙古自治区也相应成立了内蒙古水权收转让中心,在黄委已批复水权转让节水工程对应的控制指标之内,部分工业用水项目依托两个平台取得黄河水指标,目前已初步形成了政府引导、市场调节、行政审批相结合的水权制度。 

  16年探索,从无到有,从一地到异地,宁夏、内蒙古自治区已有60多个工业用水项目通过水权转让获得4亿多立方米黄河水的支持。受让水权工业用水项目已投入和计划安排农业节水资金70亿元,在改善灌区节水工程建设状况、提高水资源利用率与效益等方面,发挥了巨大作用。 

  从突破瓶颈入手,打开水资源利用新局面,水权转让破局开路,开拓出了工农业发展新天地。 

  正是在多方的努力下,黄河得以然流淌。这期间,如水权转让这般始于求发展并不止于得利益的“黄河智慧”,在护佑黄河源远流长的路上摸索着并继续探索不息。 

  然而,发展无止境,水流有尽时;节约无止境,潜能有尽时。 

  在挖潜节流的路上我们不会止步,在开源的路上我们依然任重道远。 

 

发布时间:2019年08月14日 责任编辑:徐倩  来源:
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