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创新机制依法监管 助推生态文明建设

——黄委水土保持监督管理工作改革与发展纪实

本报记者 欧阳新华 通讯员 杜亚娟

  编者按:

  近年来,黄委水土保持监督管理工作,积极践行委党组提出的“治河为民、人水和谐”的新理念,紧紧围绕水土保持“服务黄河、改善民生”的战略目标,充分发挥流域机构“宏观管理、协调服务、检查督办”的职能职责定位,通过创新监督机制、完善制度体系、探索监督方式、严格监督检查、强化过程督导、定期发布公报等一系列有效措施,在依法监督水土保持“三同时”制度落实、带动流域水土保持监督管理深入开展、协调经济开发与人为水土流失防治、推动流域水土保持生态文明建设等方面发挥了重要作用,取得了显著成效。

  直面问题 创新思维 力求突破水土保持监督管理瓶颈

  2000年前后的晋陕蒙黑三角地区,仿佛一夜间成为中国能源开发的中心地带。成百上千个煤炭、石油以及天然气开发项目蜂拥而上,与之相配套的铁路、公路、电力、化工等项目陆续兴建。在建设初期,大量开发建设项目中产生的弃土、弃渣随处弃倒和堆放,由此产生的人为水土流失触目惊心。

  此后,整个黄河流域(片)的社会经济快速发展、开发建设力度不断加大,据估算,“十五”以来,黄河流域(片)各级各类生产建设项目扰动地表面积达210万公顷,弃土弃渣总量达35亿吨,每年因人为因素新增的水土流失面积超过了5600平方千米,新增人为水土流失约1.2亿吨。据统计,仅黄河流域(片)水利部批水土保持方案的大型生产建设项目就呈现逐年递增趋势,2000年底为17项,2003年底81项,2005年底258项, 2010年底达到702项!

  这些生产项目在建设过程中所产生的人为水土流失威胁不断加剧,使黄河流域(片)原本脆弱的生态环境更趋恶化,对黄河的健康生命也构成了严重威胁。黄委水文资料显示,2006年7月14日和7月27日皇甫川把口水文站出现1110千克每立方米和1130千克每立方米的高含沙水流,经调查表明,系开矿修路等过程中随意向沟谷、河道弃土弃渣所致;黄河干流天桥水库淤积加快,出现库心岛,经调查也是因个别生产建设项目直接向黄河倾倒弃土弃渣所致。

  2004年,为切实控制生产建设人为水土流失,保护和改善生态环境,水利部印发了《关于加强大型开发建设项目水土保持监督检查工作的通知》,授权黄委代部行使水土保持监督检查权,正式拉开了开发建设项目水土保持监督检查的大幕。由此开始,黄委对流域片部批水土保持方案的大型开发建设项目开展了连年不断的监督检查。

  由于黄河流域(片)部批水土保持生产项目众多,遍布青、甘、宁、内蒙古、晋、陕、豫、鲁及新疆9省(区)的广大区域,很多建设项目路途遥远、偏僻,加之执法人员和力量有限,2004~2010年间组织实施的部批项目水土保持监督检查,平均每年检查约150项,占流域(片)部批项目总数的25%左右,远不能实现水利部提出的每年对部批项目全部检查一遍的目标。

  据黄委水保局局长汪习军介绍,对流域机构来说,黄河流域(片)水土保持监督检查工作之所以面临巨大挑战,上述情形只是其中一个原因。一些建设项目在生产建设过程中,急功近利、重开发轻保护的现象仍较为普遍,有法不依、执法不严、违法不究、行政干预等问题尚十分突出,《水土保持法》确定的生产建设项目水土保持“三同时”制度,尚不能得到有效落实,也是重要原因之一。为此,依法采取措施,强化监督管理,坚决遏制人为水土流失,已成为事关治黄全局的一项重要任务。

  诚然,由于历史遗留问题和多方面因素的综合影响,流域水土保持预防监督工作与当前的水土保持形势以及实行最严格水土保持监督制度的要求相比,在管理制度、工作规范性、监督能力、基础支撑等方面还存在较大的差距。

  “如严格监督的制度体系尚不健全,监督行为亟待规范;高效的监督机制尚未建立,基础数据支撑薄弱,监督能力难以满足实际工作需要等。这就迫切需要流域机构在监督检查过程中不断总结经验,创新思路,健全机制,增强能力,提高监督实效。”汪习军说。

  面对建设单位局部利益和国家大局利益的激烈博弈,黄委党组站在黄河治理开发全局的高度,审时度势,于2010年提出了实施最严格的水土保持监督制度的新要求,以建立健全水土保持监督管理制度为核心,以遏制人为水土流失、减少入黄泥沙为目标,依法认真履行流域机构职责,严格督促生产建设单位落实水土保持“三同时”制度,坚决查处违法违规行为,定期发布公报,提高监督水平,协调开发建设与生态保护关系,促进流域经济社会可持续发展。据此,黄委认真总结近10年来大规模监督检查的经验,分析形势,研究问题,创新思路,积极探索,从2010年起尝试印发年度检查计划,通过统筹安排、分工协作,充分调动和发挥省级水行政主管部门的力量,对部批在建项目实施不留空白、不留死角的100%检查,取得明显实效。

  严格监督检查 建立联动机制 营造三方齐抓共管防治人为水土流失新局面

  在党中央关于全面深化改革、推进生态文明建设的一系列战略思想和部署下,黄委在全面总结经验、积极探索实践的基础上,于2011年正式建立了部批生产建设项目水土保持监督检查联动机制。其核心是按照“统筹安排、落实责任、统一标准、严格督导、发布公报”的工作原则和程序,明确流域机构和地方水行政主管部门依法实施监督检查的事权责任、工作目标、行为规范,提高流域机构执法监督的主导地位。其特点:一是基础工作扎实。年初,黄委对流域(片)部批项目建设现状进行全面清理摸底,提出拟查项目名单,然后发各省(区)反复核实,最终确定全部在建项目为年度检查任务。二是检查责任落实。在征询意见、把握动态的基础上,黄委制定并印发年度监督检查工作任务,逐项明确检查责任。各省(区)和黄河上中游管理局按照黄委的部署,通过印发通知、召开会议等方式,对检查工作进行细化、再安排,发动各级监督部门力量,层层落实责任、落实任务。三是检查标准统一。黄委对部批项目的检查,明确了检查内容、工作程序、信息报送、意见印发、成果提交等统一要求,并制定了统一的大型生产建设项目水土保持检查情况表,规范了检查全过程。四是过程督导严格。黄委每月了解工作动态,每季度通报各单位检查工作进展。同时,对有关单位检查情况和建设单位整改意见落实情况进行抽查和督导,对整改意见不落实的建设单位和检查工作不力、计划进度缓慢的省(区)予以提醒,严格监督指导,推动检查工作按计划顺利开展。五是定期公报。在全面检查的基础上,黄委编制年度黄河流域(片)大型生产建设项目水土保持公报,对流域(片)全部在建大型项目的水土保持工程设计、水土流失防治措施实施、水土保持监测与监理、水土保持设施验收等工作情况进行发布,置水土保持监督执法工作于社会监督之下,充分发挥舆论监督作用,督促建设单位落实水土保持法律要求,提高监督管理实效。

  目前,对部批项目监督检查,通过事先要求(明确检查重点,突出薄弱环节)、事中跟踪(实行信息报送制度,控制随意调整项目)、事后检查(报送检查意见,上报检查总结)等有效措施,从项目核实、计划安排、责任落实、进度控制、工作规范、意见印发、问题反馈、成果上报、公报发布等多个环节,已基本做到规范化、程序化,实现了监督管理的常态化。黄委的监督检查组织方式,已被流域各省(区)普遍接受,并在各省、市、县审批项目管理中得到推广。

  监督检查联动机制的实施,在实现部批项目监督检查全覆盖、查处违法违规行为、推动流域监督工作整体发展、协调经济开发与人为水土流失防治等方面发挥了前所未有的重要作用,建立和完善了依法监管与社会监督相结合的新机制,营造了流域机构、地方水行政主管部门和企业齐抓共管防治人为水土流失的新局面,实现了生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。

  完善制度体系 创新工作方式 推动流域(片)水土保持监督管理工作良性发展

  为全面履行流域机构水土保持监督管理职责,依法依规按制度做好生产建设项目监督检查工作,按照 “四个更加注重”的要求,黄委不断完善制度体系,创新工作方式,强化执法监督,推动流域(片)水土保持监督管理工作健康、有序、深入发展。

  自2004年以来,黄委按照水利部要求组织开展了大规模的部批项目水土保持监督检查。为规范检查行为,提高监督实效,黄委先后制定并颁布实施了《大型开发建设项目水土保持工作报告制度》、《水土保持设施验收评估征求意见管理办法》以及《严重人为水土流失违法事件快速反应与联合查处办法》等,印发了《关于建立黄河流域(片)部批生产建设项目水土保持监督检查联动机制的意见》,初步形成了严格的水土保持监督管理制度体系,为促进水土保持法律的落实,有效防治生产建设人为水土流失提供了制度保障,奠定了制度基础。

  为进一步提高监督实效,黄委创新监督工作方式,针对当前流域监督工作存在的一些项目水土保持违法违规问题多、整改不及时、监督难度大,以及一些水行政主管部门不认真履行职责、监督不到位、执法不规范等问题,2013年首次选择14个建设规模大、违法违规问题多、整改不及时的大型生产建设项目,范围涉及9省(区)25市51县,由黄委牵头,开展水土保持跟踪监督检查,重点跟踪,强力查处,抓住典型,以点带面。跟踪监督检查过程中,一方面对生产建设单位水土保持违法违规行为进行查处,另一方面也对地方有关水行政主管部门监督执法行为的规范性进行指导,推进依法行政。2014年进一步加大力度,对41个项目开展跟踪监督检查。

  由于跟踪监督检查采取了联合执法、通报批评、协同处罚、责任追究等方式,查处力度大,各被查项目参建单位受到很大触动,他们对水土保持工作重要性和违法行为后果严重性的认识有了显著提高。根据追踪反馈信息,所有被查项目均按黄委要求迅速组织力量集中整改,在较短时间内纠正了主要违法违规行为,并能积极主动上报整改情况,跟踪监督检查收到了预期效果。同时,跟踪监督检查工作也促使相关地方水行政主管部门依法履行职责,提高了的水土保持监督管理能力,规范了监督执法行为,以查代训,推动了流域监督管理工作的整体发展。

  2014年,黄委进一步创新思路,探索会议检查方式,对2013年已跟踪监督检查的14个项目,如无重大问题反映,不再去现场检查,而采用会议检查方式,从建设单位、施工单位、监理、监测和当地水土保持监督部门等多个方面,逐条听取整改意见落实情况,重点查看图片、视频资料,并开展相应的分析和指导。会议检查方式,增强了检查意见的严肃性、强制性和有效性,行式简单,高效方便,受到各方欢迎,取得明显效果。

  为不断增强监督管理工作的科学性,强化部批项目监督检查,黄委一向注重水土保持监督管理系统建设。多年来,黄委持续组织开发并完善生产建设项目水土保持监督管理系统,不间断地收集部批生产建设项目审批、监督检查和验收等相关数据,并加强数据整理、核实、更新和入库工作。经过连续多年的努力,已实现了对1996~2013年共计893个部批生产建设项目的规范化管理,为有针对性开展监督检查、强化跟踪检查、提高检查效率提供了支撑。

  有法必依 违法必究 协调和推动流域经济开发和生态文明建设

  铁路、公路等线性工程,因其战线长、扰动面积和动用土石方量大、弃土弃渣和取土(石)料场多,潜在的人为水土流失威胁大等特点,历来是水土保持监督管理的重点和难点。为重点突破、提高实效,近年来,黄委选择新建铁路兰州至乌鲁木齐第二双线、连霍国道主干线天水至定西高速公路、新建铁路天水至平凉线、新建铁路宝鸡至兰州客运专线等工程,由黄委牵头,组织有关省(区)及沿线市(县)水行政主管部门,进行重点跟踪检查。

  由于跟踪监督检查的对象一般是跨省(区)、建设规模大、存在问题多、整改不力的大型项目,均是国家项目,属于中央企业,往往对属地县(市)级甚至省(区)级水行政主管部门的监管爱理不理。对此,黄委从充分准备入手,认真查阅水土保持方案批复的主要内容和重点措施,对照批复在现场重点检查弃土(渣)场、取土场、临时堆土场、施工便道等易发水土流失、容易被忽视的施工区域,往往能发现严重问题,一抓就准,现场对照水土保持法律规定,法律责任一目了然。随后提出限期整改要求,并结合通报企业上级主管部门,督促地方水行政主管部门依法处罚、追究相关人员责任等方式,加大查处力度,使各被查项目参建单位受到很大触动,显著提高了对水土保持工作重要性和违法行为后果严重性的认识。根据追踪反馈信息,所有被查项目均按黄委要求迅速组织力量,进行集中整改,在较短时间内纠正了主要违法违规行为,并能积极主动上报整改报告。

  新建铁路宝鸡至兰州客运专线,2012年10月开工建设,是国家铁路“四纵四横”快速客运网的重要组成部分,是横贯西北地区与中东部地区客运的主通道。2013年9月,黄委检查组在宝兰客专甘肃段施工现场,发现了一系列可能产生人为水土流失的问题:大部分施工区均未实施表土剥离及其保护措施;一些施工区沿路、沿沟、顺坡随意弃土弃渣,形成高陡裸露边坡;个别标段随意填沟造路、堵塞沟道;施工道路缺乏有效的水土流失防治措施,部分道路两侧已产生明显水土流失;建设和施工单位的水土保持管理体系不健全,制度不完善,未开展水土保持监理,水土保持初步设计工作滞后;没有开展水土保持监测工作等。对此,检查组依法提出了6条限期整改要求。

  2014年5月,黄委对宝兰客专水土保持整改情况进行核查。从核查情况看,8个多月来,建设单位兰新铁路甘青公司按照黄委检查意见,积极采取措施,对存在问题全面进行了整改。

  兰新铁路甘青公司负责人说,去年黄委监督检查后,他们针对黄委监督检查发现的问题召开专题会议,明确了责任单位、整改时限和整改责任人,多次督促责任单位抓好整改。2013年11月初,他们组织各现场指挥部、施工单位、监理单位和水保监测单位,对照黄委检查发现的问题,对全线的水保工作进行了全面排查和督促整改。“黄委的及时检查和指导,进一步增强了我们生产建设单位的水土保持意识和法制观念。为切实做好建设过程中的水保工作,我们专门邀请当地水保部门专业人员,对参建单位人员进行了建设项目水土保持知识培训。”这位负责人说,经过学习,参建各方提高了认识,明确了依法落实水土保持“三同时”制度,及时、全面地实施各项水土保持措施的具体要求。此后,宝兰专线各施工场地严格控制施工作业范围,及时整治高陡裸露边坡,按要求弃土弃渣并及时防治,有效控制了施工过程人为水土流失。

  在黄河流域(片),许多生产建设项目属于国家重点建设的大型项目,单单依靠地方水土保持主管部门实行监督检查,工作难度很大。实施检查联动机制后,各省(区)发现问题多、整改不力、管理难度大的项目,及时报送黄委,由黄委牵头检查。与各省(区)相比,流域机构检查具有级别更高、力度更大、手段更多、无利益牵涉等优势,对建设单位的震慑力更大,重视程度更高,检查意见也能更好地得到执行。

  在跟踪监督检查工作中,黄委一方面针对不同企业不想干、不愿干、不会干的问题,具体分析,对症下药,有效增强了生产建设单位水土保持的自觉性、急迫性和压力感,顺利拔掉了“钉子项目”。另一方面,针对一些基层县(市)水土保持主管部门不敢管、不会管、不愿管的问题,结合实际进行协调督促、落实责任、指导培训,有效提高了地方监督部门的责任感、主动性和监督水平,推动了流域监督管理工作良性发展。

  黄委在水保监督检查过程中勇于碰硬,善于执法,敢于担当,一经发现违法行为绝不放过,多次深入现场检查,对违法行为进行调查取证,召集建设单位及其主管部门座谈,宣讲法律政策,辨析问题责任,终将多年未决的问题解决,违法行为得到纠正,树立了黄委在流域水土保持监督管理工作中的权威。

  联动机制实施以来,黄委还把水土保持监测工作作为重点之一狠抓落实,于2012年组织开展了专项检查,针对生产建设项目水土保持监测工作不规范、走过场、成果质量普遍不高等问题,提出了对策、措施和建议,进一步规范了监测程序,推动了监测工作的普遍开展。开展监测的项目逐年增加,监测工作的规范性、可靠性、有效性不断提高,监测成果报告制度逐步得到落实。 

  近年来,黄委在组织实施大规模的部批项目监督检查工作的同时,积极强化对省(区)水土保持监督执法情况的监督指导,推动流域(片)监督管理工作再上新台阶。各省(区)积极响应,通过健全法规制度、完善机制、规范监督、加大执法力度、严查违法行为等措施,明显提升了流域(片)的水土保持监督管理水平。陕西、甘肃、新疆、山东相继出台了水土保持法实施条例和办法,进一步增强了法律的针对性和可操作性。在方案审批、监督检查等监督执法工作中,山西结合煤矿项目整合,严把方案审批关;甘肃成立省级监督执法队,工作人员一年出差200多天,对各级审批的生产建设项目实施全面监督检查;内蒙古执法总队积极强素质、增能力,不断加大水土保持监督管理的广度和深度;宁夏突出重点,强化宁东能源化工基地的监督管理,努力打造区域经济开发与水土保持协调发展的新典范;青海充分发挥省人大执法监督的作用,增强监督实效;河南狠抓监督管理技术标准建设取得明显进展;山东重视监督管理工作的规范化建设并付诸实施;新疆生产建设兵团强化建章立制,水土保持监督管理工作逐步走向正规。

  据统计,2011~2013年3年间,流域(片)各级水行政主管部门共审批水土保持方案8156项,监督检查各类生产建设项目15400项次,查处各类水土流失违法案件1172起,完成生产建设项目水土保持设施验收1534项,有效防治了生产建设人为水土流失。2014年已完成流域(片)278个部批项目的监督检查,促进生产建设单位投入水土流失治理资金约79亿元,减少人为水土流失约6000万吨。为协调和推动流域经济开发与水土保持生态文明建设发挥了重要作用。

  多年来,黄委一直注重流域水土保持监督能力建设工作。特别是近年来,通过多次举办《水土保持法》培训班、以查代训等方式,培训流域监督人员、生产建设单位负责人等3000多人次。同时,组织对流域(片)第一批123个监督管理能力建设县的建设工作进行了巡视督导和验收,合格率达92.7%;积极推动第二批135个县的监督管理能力建设工作顺利开展,并按水利部安排,组织完成青海、甘肃、宁夏、陕西、山西、新疆等6省(区)120个能力建设县的初验,其中抽查25个能力县进行了复验,推动流域水土保持监督管理水平不断提高,为促进经济开发与水土保持生态保护协调可持续发展提供机构能力保障。

  (本版图片由黄委水保局监督处提供)


发布时间:2014年10月18日 责任编辑:云琦  来源:
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