2006年3月14日，中国超高压输变电公司在开封黄河河务局第二河务局管辖的黄河河道内建设的“开封至新乡东500kV线路黄河大跨越工程项目”，在没有办理施工许可证的情况下，违法施工。开封第二河务局发现后立案查处，按照行政处罚的一般程序，先后下达了《责令停止水事违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》，要求施工单位停止施工，补办施工许可证，并处罚款10万元。
对于作为河道主管机关的停止施工通知书和行政处罚决定书，中国超高压输变电公司置若罔闻，继续施工。从2006年4月17日～10月19日，开封第二河务局水政监察员多次去施工现场，要求其停止施工，但无任何效果。在10月12日开封第二河务局水政监察执法人员在查看N4线塔停工情况时，因发现施工队伍仍在进行违法施工，水政监察人员对其施工行为进行制止，遭受施工人员的暴力人身攻击，其中两名信息员受重伤，目前仍在医院治疗。（现开封县公安局已经立案查处）
面对违法施工者的嚣张气焰，开封第二河务局及时将情况向上级汇报。为了维护河道内正常的管理秩序，河南河务局领导深入现场查看后，召开现场办公会，研究制定方案，要求开封河务局联合执法，制止违法行为。
10月19日，为了保持河道内正常的建设秩序，维护水法尊严，开封河务局决定集中全局水政监察人员联合执法，开封黄河派出所配合，成立以主管副局长为组长的执法领导小组，后勤保障组，执法宣传组、法律顾问组。联合执法小组到施工现场后，施工单位便停止施工，可是，联合执法小组一走，他们就继续施工。为了彻底制止施工，联合执法组吃住在执法一线，采取强制与说教相结合的方法，在施工现场对施工人员动之以情，晓之以理，开展法制宣传，制止他们的违法行为，动员施工人员撤离现场。
在联合执法组的威慑下，他们彻底停止了施工，并且于2006年10月30日按照河道内建设项目的申报规定补办了施工许可证。
公安、水政联合执法的有效方式，运用法律准确，参加的全体公安、水政监察人员敢于向违法施工行为做坚决的抵制和打击，取得了显著的效果。依法严格制止河道内的违法施工行为，有力地维持我局黄河河道内正常的建设秩序。
在此次执法过程中，笔者也发现了一些问题，现简析探讨如下：
一、公安、水政联合执法效果显著
1. 早在2002年，我局就提出了创新开展水行政联合执法的构想，并在当年开封第一河务局河道内清楚违章建房中进行了尝试。当时，以开封河务局为执法主体，联合组织了所属各单位全体水行政执法人员、黄河派出所公安干警，对开封河务局辖区河道内违章建筑进行了强制清理，取得了显著的成效和联合执法经验。在此后的几年，我们多次实践开展了规模不等的联合执法活动。在此过程中，我们边实施边总结，积累了丰富的经验。
2.水管体制改革后，一些单位的水政机构和其他科室合并，水政执法力量相对薄弱。尤其是开封第二河务局在机构改革中，实行竞争上岗，取消了原水政科，水政和防办合署办公，一个机构两块牌子，原来的老水政人员一个也没有保留，仅仅设了一个规费收费员的岗位，新的水政人员又没有受过系统专业培训，缺乏办案经验。在查处高压线路案件中暴露出了明显的弱点。针对这种情况，我们集中全局所有的水政人员联合办案，收到了显著效果。
3.由于水行政主管机关和流域管理机构在水行政执法中不能采取限制人身自由的强制措施和行政处罚，缺乏威慑力，所以一些违法分子为了追求不法利益，便对水政人员进行人身攻击。开封河务局曾多次出现水政人员被打伤的情况。在制止中国超高压输变电公司在开封黄河河务局第二河务局管辖的黄河河道内建设的“开封至新乡东500kV线路黄河大跨越工程项目”中，开封河务局的两名信息员还被打成重伤。在采取黄河派出所警察和水政人员联合执法中，在人民警察的强大威慑力下，违法施工人员不敢再对水政人员采取任何攻击行为，从而开封河务局得以顺利制止违法施工。
由此，可以看出，黄河派出所和水政执法机构联合执法，是制止水事违法行为的有效方式，大大提高行政效率，值得推广。
但是黄河派出所近况堪忧！开封黄河派出所是1980年成立，1984年经开封市公安局批准核定编制为7人，所长由开封市郊区公安分局委派，指导员、其他干警在有开封河务局在职工中选任。由于黄河水利公安管理体制不健全，随着黄委公安处的撤销，开封河务局黄河派出所更是处于无主管状态。2003年1－2月，开封市局进行了机构改革，没有黄河水利公安机构设置、没有人员编制、没有设立岗位、没有经费来源、没有专职民警（仅有派出所长由市郊区公安分局委派外），没有警官证件和授衔，管辖权限、办案程序不明确，办公设施和装备陈旧落后，福利待遇没有落实，对派出所干警思想影响很大。
从水行政执法的实际出发，加强黄河派出所的建设，对于提高水行政执法效率，促进各项治黄工作和谐发展有着深远的意义。
二、共同违法行为的认定和处理
中国超高压输变电公司将在开封黄河河务局第二河务局管辖的黄河河道内建设的“开封至新乡东500kV线路黄河大跨越工程项目”的部分工程分包给河南送变电公司，送变电公司又将部分工程分包给当地个体施工队。开封河务局的水政人员在查处该工程，制止施工时，个体施工对的包工头说：“是建设方没有办理施工许可证，与我们无关，你们找建设方去”。
对于这种情况，开封河务局的水政人员认识不一，有的认为应该处理建设方，有的认为应该处罚施工方，有的认为施工方和建设方构成共同违法，应分别处罚。最后统一了意见，一致认为应该按照共同违法行为处理。水政人员便对包工头开展法律宣传教育，警告他们如果不立即停止违法施工，将按照法律程序对他们进行处罚。包工头认识到了问题严重性，最终向法律低头，乖乖停止施工。
对于单独违法而言，共同违法行为是一种复杂的违法行为。根据《水行政处罚实施办法》第六条第二款规定：两个以上当事人共同实施违法行为的，应当根据各自的违法情节，分别给予处罚。
共同违法行为是指两个以上的行为人共同实施的违反水行政管理行为。对于共同违法行为，应该根据行为人在违法水行政管理行为中所起的作用，分别处罚，对于其中教唆、胁迫、诱骗他人违法水行政管理的，按照教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。
认定行政法中关于共同违法行为，要求我们特别注意以下几点：一是共同违法的主客观同一性。共同违法行为要求二人以上既有共同故意，又有共同行为，而且二者之间具有统一关系。二是共同违法的整体性。共同违法行为是二人以上在共同故意支配下实施违反水行政管理行为形成的一个整体，不是个人行为的简单相加。不能孤立的看待各共同违法人的行为。三是违法行为的类型、共同违法人的差异性。共同违法行为的类型不同，其社会危害性便不同。共同违法有两个以上的共犯人，但各共犯人在共同违法中所起的作用不同，各共犯人的社会危害性不同，因而要区别对待。如对于其中教唆、胁迫、诱骗他人违法水行政管理的，按照教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。
共同违法行为成立的条件是：一、必须有两人以上。这理的“两人以上”不是泛指一切人，而是必须符合违法主体要件的人。两个以上的单位以及单位与个人共同实施的违法行为，可能构成共同违法。二、必须有共同故意。三、必须有共同行为。共同违法行为的分工可能表现为四种情况：一是实行行为；二是组织行为，即组织、策划、指挥共同违法的行为；三是教唆行为，即故意唆使他人违法的行为；四是帮助行为，即对实行违法起辅助作用的行为。
三、水行政执法中的强制措施
开封河务局水政人员发现该违法施工后，及时下达了《责令停止违法行为通知书》，要求停止施工，补办有关手续，可是施工方置之不理，继续施工。
对于施工方据不停止施工的行为是否能采取强制措施，迫使对方停止施工，水政人员观点不一。有的认为，法律没有赋予水政人员采取强制措施权，根据水法规定，仅仅能书面责令其停止违法行为，如果不停止施工，就可以按照有关法律法规下达行政处罚决定书，拆除违法的建筑物、构筑物。有的认为，水政人员有权采取强制措施，制止违法行为。笔者赞同后一种观点。
《水法》第六十五条第二款规定：“未经水行政主管部门或者流于管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他栏河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强项拆除，所需费用由单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”
对于该条规定的责令停止违法行为，应该理解成一种行政处罚。施工方拒不停止施工的，可以下达行政处罚决定书，责令停止违法行为，限期补办手续；也可以责令限期拆除违法建筑物。该法条还赋予流域管理机构强制执行权。既然该法条规定了对于拒不拆除违法建筑的，水行政主管部门可以强制拆除，那么，举重以明轻，对于不停止违法施工的，当然可以采取强制措施，达到制止违法行为的目的。同时，根据水利部2003年修订的《水政工作章程》第十六条第四款规定：“责令有违反水法规行为的单位或个人停止违反水法规的行为。必要时，可采取防止造成损害的紧急处理措施。”第五款规定：“对违反水法规的行为依法实施行政处罚或者采取其他行政措施。”该法条明确赋予了流域管理机构可以采取强制措施，制止违反水法规行为。
综上所述，在水政人员下达了行政处罚决定书，责令停止违法行为后，施工方拒不停止施工的，河道主管机关可以采取必要的强制措施，制止违法行为。
