黄河水政

长垣XXX渔场请求行政赔偿纠纷案?(2004-09-07)

2006-07-24 09:30

??

案情简介

　　　长垣XXX渔场（以下简称长垣渔场）位于太行堤（桩号3+700-5+000处）临河一侧，长垣渔场的部分鱼塘是长垣县黄河河务局（以下简称长垣局）修复大堤遗留下的废坑经渔场深挖改造形成的，且在太行堤护堤地管理范围内。长垣渔场深挖改造废坑进行养鱼的经营活动未经长垣县黄河河务局批准，违反了《河南省黄河河道管理办法》第23条、第36条和《河南省黄河工程管理条例》第14条之规定，长垣局为此下达了行政决定书，责令长垣渔场限期拆除回填在工程管理范围内的鱼塘。长垣渔场不服该行政决定并要求长垣局对造成的经济损失承担赔偿责任，2000年3月22日向长垣县人民政府申请复议。长垣县人民政府以太行堤堤防护堤地省政府已经明确规定为30米，长垣渔场的部分鱼塘位于护堤地内，违反《河南省黄河河道管理办法》的相关规定，做出了维持长垣局行政决定的复议决定。长垣渔场不服复议决定，2000年4月13日向长垣县人民法院提起行政诉讼。长垣县人民法院认为长垣局的具体行政行为程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，长垣渔场请求的补偿事项不是长垣局的具体行政行为造成的，长垣局不负补偿责任，做出了维持长垣局行政决定，驳回长垣渔场请求长垣局给予经济补偿的诉讼请求的一审判决。长垣渔场又先后提起上诉和进行了申诉，二审法院和再审法院仍依法做出了维持一审判决的二审判决和再审判决。长垣局的合法权益得到维护。

案件查处经过

　　2000年元月5日，长垣局立案侦查渔场违章建筑案。经过艰苦细致的调查取证工作，查明：长垣渔场未经长垣局批准，在太行堤工程管理范围内擅自对长垣局修复大堤时遗留的废坑深挖改造用于养鱼，严重影响了国家防洪安全。在查明事实真相的前提下，长垣局于2000年3月10日向长垣渔场下达了清障告知书和听证告知书，长垣渔场对此毫无反应。2000年3月20日，长垣局又向长垣渔场下达了长垣县河务局行政决定书（长黄水政[2000]第（11）号）。依据《河南省黄河河道管理办法》第36条之规定，长垣局于2000年3月26日向县政府提出处理意见，县政府于同日批准了该处理意见。决定书要求长垣渔场限期拆除回填太行堤工程管理范围内临河堤脚外至30米处的鱼塘并告知长垣渔场在60内有申请复议和提起行政诉讼的权利。2000年3月22日长垣渔场向长垣县人民政府申请复议。同年3月28日长垣局向长垣县人民政府提交了复议答辩书。2000年4月4日，长垣县人民政府做出了维持长垣局行政决定的复议决定。长垣渔场不服复议结果，2000年4月13日向长垣县人民法院提起行政诉讼要求长垣局对其经济损失承担赔偿责任。2000年4月22日，长垣局向长垣县人民法院提交答辩状。长垣县人民法院审理后认为：原告未经被告批准在太行堤护堤地管理范围内建设使用鱼塘，其行为违反了《河南省黄河工程管理条例》、《中华人民共和国河道管理条例》之规定，被告依其职权进行处理符合法律规定。故被告的具体行政行为，程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，原告要求被告补偿的事项，因其经济损失不是被告造成的，故被告不负补偿责任。5月23日长垣县人民法院以（2000）长行初字第11号行政判决书作出一审判决:一、维持长垣局的行政决定；二、驳回原告请求长垣局给予经济补偿的诉讼请求。长垣渔场不服长垣县人民法院的一审判决，2000年6月5日向新乡市中级人民法院提起上诉。新乡市中级人民法院经审理查明事实与一审相同，以（2000）新行终字第159号判决书作出驳回上诉，维持原判的终审判决。长垣渔场认为一审、二审判决不当，于2001年6月5日向新乡市人民法院提起申诉，新乡市中级人民法院经审理查明事实与原审相同，做出了维持（2000）新行终字第159号判决的再审判决。长垣渔场要求行政赔偿案最终以长垣局的胜诉而告终。

案评

　　此案主要涉及两个争议问题。即长垣局对长垣渔场在护堤地内未经征用的土地是否享有管理权以及政府有关主管部门的批准许可行为是否影响长垣局的管理权。

　　一、《河南省黄河工程管理条例》第14条规定“禁止在堤（坝）身、护堤地内取土……挖鱼塘……进行集市贸易以及其他有害堤身完整、安全的活动”。《河南省黄河河道管理办法》第23条又规定“在黄河河道管理范围进行下列活动，必须报经黄河河道主管机关批准：(一)采沙、采石、取土；（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘……”。第36条规定“……在河道工程管理范围内已经建成的房屋、水井、沟渠、坟墓、鱼塘、砖窑等，由黄河河道主管机关根据国家规定的防洪标准，提出处理意见，报经当地人民政府批准后，责成原建单位或个人在规定的期限内改建或者拆除”。此三项规定已经明确授予黄河河道主管机关对黄河河道管理范围内的土地享有管理权。本案中位于河道管理范围内的鱼塘的土地所有权归XX村委会，在承包期限内土地使用权由长垣渔场行使。

长垣渔场认为“未经征用，长垣县黄河河务局对位于河道管理范围内的土地没有管理权，长垣局的行为侵犯了村委会的所有权和长垣渔场的使用权，因此应对回填渔场造成的损失承担赔偿责任”。在本案中，长垣局的管理权并未与村委会的所有权发生冲突也并不要求改变村委会对土地的所有权，即回填鱼塘以后土地的所有权仍属于村委会。黄河河道主管机关的管理权只对土地的使用权主要是对使用的方式予以限制。黄河河道主管部门的管理权要求土地的使用方式不能危害大堤安全，不能有碍于国家防洪大计，不能损害公共利益。在堤（坝）身、护堤地挖鱼塘是法律明令禁止的，在其他的河道管理范围内挖筑鱼塘应得到河道主管部门的批准。长垣渔场行使的使用权违反了上述的规定，因此属于违法行使使用权。而违法行为所获得的利益不受法律保护。另一方面，回填鱼塘后，长垣渔场仍可以在法律允许的范围内对该土地行使所有权。因此，长垣局并未侵犯村委会的所有权和长垣渔场的使用权，长垣渔场的损失不是长垣局的具体行政行为造成的，故长垣局不负赔偿责任。

　　二、政府有关主管部门的批准许可行为与长垣局的管理行为是平行的、并行不悖的。政府有关主管部门在其职权范围内依法作出的批准许可行为并不影响长垣局的管理行为。因为长垣渔场在进行经营活动的时候不仅要获得政府有关主管部门的批准，由于其特殊的地理环境，长垣渔场部分鱼塘的养鱼经营活动还应得到长垣局的批准。即单独的政府主管部门的批准行为还不能构成其部分鱼塘营业的充分条件。正如食堂营业执照、税务登记证、卫生许可证和特殊行业经营证四证齐全才能开业一样，长垣渔场部分鱼塘的经营行为也同样需要政府有关主管部门的许可证和长垣局的许可证。未办理相关的手续，主管单位就可以在自己法定职责内进行管理而不受其他许可行为的制约。长垣渔场未办理有关的许可手续违反了黄河法的有关规定，长垣局就有权进行处理而不受政府有关主管部门批准许可行为的制约。

　　黄河河道管理范围内的土地使用权应受黄河河道主管机关管理权的限制和政府有关主管部门的批准许可行为不影响长垣局的管理权，长垣渔场对在黄河河道管理范围内的渔塘就不具有合法权益。一审法院、二审法院和再审法院适用《河南省黄河工程管理条理》和《河南省黄河河道管理办法》的有关规定裁判此案是正确的，河务局的胜诉也是应当的。

思考与启示

　?这一行政诉讼案案件持续近3年，历经复议、一审、二审和再审，虽然以长垣河务局胜诉而终结，但从中吸取经验教训用来完善工作的步伐却不能因此停止。

　　一、应当进一步完善立法，真正实现依法治黄。科学、合理、完善的立法对保护黄河河务部门的正当权利、保障黄河河务部门诉讼权益的实现有着积极的意义。《河南省黄河河道管理办法》以一般法的形式在第23条中规定在黄河河道管理范围内挖筑鱼塘等行为应该得到黄河河道主管机关的批准。《河南省黄河工程管理条例》第14条以特殊法的形式规定了在堤（坝）身、护堤地内禁止挖筑鱼塘。这一特殊规定限制了地方黄河河务部门的自由裁量权，这样的双重规定有利于保障黄河流域的整体利益，避免部分地方河务部门为眼前利益而损害整个流域的长远利益和整体利益。本案中，长垣渔场既违反了禁止性规定也违反了一般性规定，从而使长垣局在适用法律上处于有利地位，在证据一定的情况下，法律的合理完善在本案中起到至关重要的作用。

　二、进一步在沿黄乡镇加强法律、法规的宣传力度。特别是对村民容易违反的强制性规范应该重点解释，重点强调。解释制定法律的原因，强调违反强制性规范的严重后果，使村民对自己的行为所产生的影响和自己所应承担的后果有清醒的认识，真正的使法律对村民产生威慑力，使其畏惧因违法而产生的不利后果，而不敢轻触法律。另一方面，应使村民清醒地认识到法律的的地位是高于一切的。在此案中，长垣渔场之所以如此执著，就是因为其朴素的维权意识。以自己的利益为优先考虑对象而忽视了法律，忽视了法律的地位，以自己签订的承包合同对抗特殊法规定的管理权；片面地相信政府有关主管部门的行政许可行为有效，以政府主管部门的决定来对抗法律；认为政府令、政府的决定高于法律，认为法律服务政府。这种朴素的维权意识还广泛存在，因此要加大力量进行法制教育宣传。

　　三、黄河河务部门应加强与地方政府、地方有关行政部门的沟通，应该建立信息通报制度或信息沟通制度，加强对话，增进彼此间的了解。地方黄河河务部门可以将相关的禁止性文件通报给地方上的相关部门，使其了解黄河上的有关政策，避免其行为违反黄河法律、法规的有关规定。

　　四、黄河河道管理部门应做好事前的预防监督检查工作。黄河堤防隐形问题多，涉及范围大，管理困难，因此黄河河务局负责人员应恪尽职守，根据巡查责任制，做好巡视检查工作，以便及早发现存在的问题并及时解决问题。

???五、黄河流域管理管理范围广，遗留问题多。历史遗留问题解决难度大，涉及范围广，社会影响大，一定要妥善处理。《河南省黄河河道管理条例》第36条“……在河道工程管理范围内已经建成的房屋、水井、沟渠、坟墓、鱼塘、砖窑等，由黄河河道主管机关根据国家规定的防洪标准，提出处理意见，报经当地人民政府批准后，责成原建单位或个人在规定的期限内改建或者拆除”。这项规定是我们处理历史遗留问题的重要依据，黄河水政监察人员应严格按照此项规定，依法对历史遗留问题进行处理。历史遗留问题涉及面广、社会影响大，为抚慰民心，使黄河河务部门日后工作能够顺利开展，黄河河务部门有必要对存在遗留问题的单位和个人进行适当合理的补偿。但应注意的是，我们必须先依法处理再进行补偿，先谈补偿对方往往是狮子大张口，提出的要求远远超出河务部门的承受范围。河务局在觉得对方无可理喻的时候再拿起法律武器维护自己的合法权益时，通常会给对方造成误解，使对方误认为河务局在以势压人，以权压人，从而增加了解决问题的难度。因此我们在处理遗留问题的时候一定要先依法处理，然后再谈补偿问题。

　　六、黄河河道管理部门必须依法行政。依法行政主要是指行政主体必须符合法定的资格；行政活动必须有法律法规上的相关规定作依据；行政主体必须在法定的权限范围进行活动；内容上不得违反行政实体法律规范与程序性规范。特别要强调的是随着法制建设的深入，中国逐渐走出“重实体，轻程序”的误区，开始注重程序争议，因此黄河管理部门的行政人员特别是执法人员应解放思想走出只重实体的误区，注重程序并严格依照法定程序进行工作。在此案中，正是因为我们严格依照程序办事，在提出意见后交县政府通过才使自己立于不败之地。

　　七、中国的庭审模式正逐渐由职权主义模式向当事人主义模式转变，即由法官为主导的庭审向控辩式庭审转变。证据的把握能力和辩论能力直接关系着自己诉讼请求的成败。因此执法人员应提高自身素质，掌握辩论技巧，提高把握证据的能力。在此案中正是我们的出庭人员巧妙的利用对方提出的要求赔偿修筑鱼塘费用的呈请报告来作为长垣渔场建设鱼塘的铁证，以彼之矛，攻彼之盾，使对方无法辩驳。?(?吴建华)

稿件来源: 黄河网作者:

[打印 ] [关闭]

附件：