依法调水 开创黄河水量调度新局面

——写在《黄河水量调度条例》施行一周年之际

黄河水利委员会副主任 苏茂林

　　《黄河水量调度条例》于2006年8月1日起正式施行，黄河水量调度管理从此步入法制化轨道。《黄河水量调度条例》是国家关于黄河治理开发出台的第一部行政法规，建立起了黄河水量调度管理的长效机制，极大地促进了有限黄河水资源的优化配置和高效利用，统筹协调了沿黄地区经济社会发展与生态环境保护，推动黄河水资源调度管理再上新台阶。

　　一、《黄河水量调度条例》的立法回顾

　　黄河是我国西北、华北地区最重要的供水水源，也是黄河流域及相关地区经济社会可持续发展的重要战略保障。但黄河水资源具有总量不足、年际变化大、年内来水及用水时空分布不均等突出特点，随着经济社会的快速发展，黄河流域及相关地区引黄用水量急剧增加，河道外黄河地表水耗水量从上世纪50年代的平均122亿立方米增加到90年代的平均282亿立方米，水资源开发利用率达到70％，已经超过黄河水资源的承载能力。黄河水资源的供需矛盾日益突出，加之过度开发与无序利用，造成黄河下游频繁断流，导致局部地区生活产生供水危机，影响社会安定，破坏生态系统平衡，同时对黄河下游地区经济社会的发展产生了严重影响，并在国内外产生了强烈反响。

　　为缓解黄河水资源供需矛盾和黄河下游频繁断流的严峻形势，1999年国家授权黄河水利委员会对黄河水量实施统一调度，至2006年已经实现连续7年不断流，取得了良好的经济、社会和生态效益。为进一步强化黄河水量调度的手段，同时也为了将调度实践中行之有效的措施法律化、制度化，从2003年开始，水利部、国家发展和改革委员会经过研究论证，起草了《黄河水量调度条例》(送审稿)，于2004年9月报送国务院；后经国务院法制办反复调研修改后形成了条例草案。条例制定过程中先后四次征求了国务院七部委、黄河流域及供水区十一省、自治区、直辖市的意见，并多次召开了专家论证会。2006年7月24日，国务院第472号令颁布了《黄河水量调度条例》，并于2006年8月1日起正式施行。

　　二、《黄河水量调度条例》实施的情况和效果

　　《黄河水量调度条例》是国家关于黄河治理开发出台的第一部行政法规。它的颁布实施，具有两方面的重要意义，一是对黄河而言，在法规的层面上，把《水法》关于水量调度的基本制度落实到实处，建立起黄河水量调度长效机制，有利于提高水资源利用效率，缓解黄河流域水资源供需矛盾和水量调度中存在的问题，正确处理上下游、左右岸、地区之间、部门之间的关系；有利于以人为本，统筹协调沿黄地区经济社会发展与生态环境保护，减轻和消除黄河断流造成的严重后果，为当地人民群众的安居乐业和长远发展提供有力的法律保障。二是对全国而言，《黄河水量调度条例》是我国第一部关于大江大河流域水量调度管理的立法，是贯彻落实科学发展观的具体实践，为其他流域提供了可供借鉴的成功经验，具有示范意义。为此，全流域高度重视，认真按《黄河水量调度条例》办事，并取得了显著成效。

　　（一）实施情况

　　一是深入学习，提高认识。去年9月黄河水利委员会组织了沿黄各省区水利厅负责人及有关水库单位代表参加的学习贯彻《黄河水量调度条例》座谈会、黄河重要支流水量统一调度协商会议以及水量调度年度工作会议，都对《黄河水量调度条例》进行了认真的学习贯彻。通过学习和辅导，极大地提高了各方对黄河水量统一调度的认识。

　　二是有关各方按照《黄河水量调度条例》要求加强协商沟通，完善水量调度管理体制和机制，建立水量调度制度，认真履行职责。各级水行政主管部门、发展改革主管部门、流域机构、水库主管部门根据《黄河水量调度条例》规定的权利、义务和责任开展了扎实有效的工作。黄委科学编制调度计划和方案，精心组织调度计划和方案实施，并重点开展监督检查；各有关省（区）、水库枢纽管理部门加强了计划管理和调度指令的执行力度，宁夏、内蒙古两自治区首次将年度用水指标细化到各地（市）和重要引水口，完善了水价制度，并制定了小流量应急处置规定；陕西省制订了《渭河水量调度管理暂行办法》，对渭河水量实行统一调度，将分配到渭河上的用水指标细化到地市和重要灌区，同时制定了重要断面流量控制指标。河南省开展了黄河流域干、支流引水情况和取水许可调查工作，建立了沁河水量调度管理的体制和机制。其他有关省（区）和电网及枢纽管理单位也开展了一系列扎实有效的工作，形成了大家协同做好黄河水量调度工作的良好局面。

　　三是全力推进支流水量调度。根据《黄河水量调度条例》的要求，黄委先期选取了9条重要支流进行统一调度，根据支流的不同现状，确定了分类调度模式和目标；黄委和有关省区进行了深入的调研和研究，初步掌握了支流用水规模和特点；组织召开了渭河和沁河水量调度工作会议，发布了关于加强渭河、沁河水量调度管理意见，初步建立了支流水量调度管理的工作机制和工作程序。

　　四是开展汛期水量调度。根据《黄河水量调度条例》要求，黄委自去年9月开始发布汛期水量调度方案，对汛期用水进行计划管理。

　　（二）实施效果

　　《黄河水量调度条例》施行一年来，流域机构、有关省（区）、水库运行管理单位，以科学发展观为指导，认真学习贯彻《黄河水量调度条例》精神，强力落实具体措施，扎实推进相关工作，取得了显著的成效。

　　一是在全流域发生大旱情况下满足了沿黄生活和生产用水，保证了供水安全。本年度黄河流域来水偏枯近四成，沿黄大范围出现严重的秋冬春连旱，引黄灌区种植面积居高不下，水资源供需矛盾十分突出。面对严峻的水调形势，黄委密切跟踪水情、雨情、墒情、旱情和短期天气预报，加强实时调度，精细调度水库，科学配置有限的水资源，制定严格的方案执行标准，最大限度地满足了沿黄生活和生产用水，保证了供水安全。

　　二是圆满完成引黄济淀应急生态调水任务。引黄济淀是国家防办组织的应急跨流域调水项目，黄委及时启动应急调水工作机制，全力做好水源筹集、引水控制和渠首位山闸调度工作。“引黄济淀”期间，黄委加强了与河北省水利厅及山东沿线水行政主管部门沟通，在大河小流量条件下，滚动分析凌情、水情和沿程用水需求，跟踪水流演进情况及渠道凌情，科学制定水量调度方案和实时调度指令，精心调度骨干水库，动态调整位山闸闸门开启高度，加强取水控制和督查工作，圆满完成了首次“引黄济淀”任务。

　　三是干流水量调度方案执行精度进一步提高。2006～2007年度黄河流域主要来水区合计来水308亿立方米，比多年同期均值偏少37%；黄河流域灌溉面积进一步增加，同时普遍遭遇严重干旱，水资源供需矛盾尖锐。为把有限的黄河水资源配置好，黄委努力提高用水计划和调度方案的精度，精心组织，精细调度；各有关省（区）、水库枢纽管理部门加强了计划管理和调度指令的执行检查力度，干流水量调度方案执行力度和调度精度进一步提高。非汛期干流耗水量较年度计划分配指标偏少5.4％，各省区耗水量也基本不超分配指标；小浪底水库预留水量与年初预估基本一致，输沙水量得到相应满足；下河沿、石嘴山、头道拐、潼关、高村、利津等省（区）界断面流量精度均在控制范围之内；黄河干流未发生水量调度预警事件。干流水量调度的精度进一步提高。

　　四是支流调度取得明显成效。通过采取有效措施，9条支流水量调度管理初见成效，对湟水、洮河、清水河、大黑河、汾河、伊洛河、大汶河七条支流实施了逐月计划用水管理，初步掌握了这些支流用水规模和特点；对实施非汛期月调度的渭河和沁河加强了沟通协商和监督管理，去年11月至今年6月，渭河、沁河调度区域耗水量均未超过计划指标，8个省界及入黄断面月流量达标率在60％以上，小流量出现几率没有超过年度控制指标。

　　五是汛期用水计划管理取得初步成效。统一调度前7年，由于汛期用水没有进行完全控制，部分省区用水较多，导致年度总量控制难度大，部分省区耗水量超计划较多。通过开展汛期水量调度，对汛期用水施行计划管理，有效控制了汛期超计划耗水，为实现总量控制目标奠定了基础。

　　三、展望

　　《黄河水量调度条例》实施一年来取得了显著成效，同时也必将在今后的黄河水量调度工作中发挥更大的作用。由于黄河流域资源性缺水的基本特性不会改变，水资源供需突出矛盾将长期存在；黄河上中游重要取水口尚未有效监测；支流管理的基础比较薄弱，调度管理体制和机制尚不健全，因此黄河水量调度今后的任务依然繁重。今天，维持黄河健康生命的理念已为社会各界所认同，保持黄河水资源的可持续利用已成为流域社会共同的要求，《黄河水量调度条例》的颁布和实施为此提供了法律保障，并已经有了良好的开局。我们要严格按照《黄河水量调度条例》办事，以科学发展观为指导，完善配套的规章制度，落实具体措施，践行维持黄河健康生命的理念与河流和谐相处，以黄河水资源的可持续利用支撑流域及相关地区经济社会可持续发展。