２００３年黄河、渭河秋汛和抗洪抢险的情况对今后一个时期的黄河防汛工作具有很强的指导性，针对这场洪水查找问题，分析原因，研究措施，在此基础上做好今后的防汛准备工作是非常必要的。

一、对２００３年黄河、渭河秋汛和抗洪抢险的认识和评价

２００４年２月，黄委在北京召开了黄河下游治理方略高层专家研讨会。会上，国家防办原总工黄文宪作了题为“黄河秋雨”的发言，他的第一句话是，２００３年黄河、渭河的秋汛“好、苦啊！”。首先，他认为这是一场“好”水。近几年黄河流域水资源异常紧张，河道严重萎缩，２００３年来了这么多水，水库蓄水量增加了１００多亿立方米，黄河、渭河河道都产生了不同程度的冲刷，因此是场好水。另外，他认为黄河下游滩区和渭河沿岸的老百姓“苦”啊。黄河秋汛经小浪底水库控泄后，不足每秒３０００立方米的流量就发生了漫滩，使滩区１０多万群众被水围困长达两个月之久，严重影响了群众的生产生活。渭河一场不到两年一遇的洪水，就发生了非常严重的险情，使沿岸几十万群众被水围困、被迫撤迁，淹没时间长达８０多天。黄文宪的话说明了他对２００３年黄河、渭河秋汛的印象和认识。接着，他分析了原因，并对治理措施和防汛工作提出了建议意见。我想，可以借助黄文宪的这段话，作为对２００３年黄河、渭河秋汛的认识。

对于２００３年黄河、渭河秋汛的抗洪抢险工作，也可以形象地借用黄老总这句话来形容，就是“好、苦啊！”。“好”就好在，面对２００３年的秋汛，从总体上看，黄河防总、各省防指、各级河务部门和防办都做了充分准备，临危不乱，从容应对。在水文预报、调度指挥、查险抢险、物资调运、洪水处理等各个岗位上，都有黄河防汛队伍的同志坚守岗位，不辞辛苦，默默奉献，做出了很大的成绩和贡献。２００３年抗洪抢险锻炼了队伍，提高了技术水平，检验了组织协调能力，考验了应急应变能力，实践证明，黄河防汛队伍是有战斗力的，是能够打胜仗的。与此同时，也想说一声“苦”啊！这个“苦”不是叫苦的“苦”，而是形象地表达抗洪抢险形势复杂、协调困难、局面艰难的“苦”。在水文预报、指挥调度、洪水处理、抗洪抢险、协调关系、社会舆论等方面，我们遇到了许多平时没有遇到甚至想象不到的问题，工作难度很大，在很多具体的环节上面面临自然的、经济的、社会的、政治的、技术的多重压力，处理起来十分困难。

用两个“好、苦啊！”来一分为二地看待、辨证地认识２００３年黄河、渭河秋汛和抗洪抢险工作，从对自然规律的认识，到工程建设、管理、防汛、抢险的各个环节，进行全面总结、统筹分析，深入剖析和思考一些问题是非常必要的。一方面，不要因为存在这么多问题，社会上有各种各样的看法，就认为工作做得一塌糊涂；另一方面，也不要认为取得了相当大的成绩，工作无可挑剔。要客观公正，既要肯定成绩，也要正视问题。

二、正确认识当前黄河防汛形势

为什么会有两个“好、苦啊！”，问题出在哪里？首先，应该分析一下对当前的防汛形势是否真正认识清楚了。

总体来讲，２００３年秋汛具有洪峰比较小、洪量比较大、水位表现比较高、持续时间比较长的特点。面对这样的汛情，各级各单位对防汛形势的认识是不是真正清晰了，到位了，有待于大家共同研究讨论。认清形势是做好防汛工作的一个大前提。

第一，关于水沙条件变化的问题

随着黄河上中游水库陆续投入运用，尤其是小浪底水库建成投入运用后，大大增强了对黄河下游洪水的控制能力，使黄河下游的防洪标准提高到了千年一遇。但与此同时，进入下游的水沙条件也发生了很大变化。李国英主任在邀请全国政协原副主席钱正英参加黄河下游治理方略高层专家研讨会时，钱副主席说：“我们这一代人治理黄河有两个目的，一个是减沙，一个是削减洪水。结果呢？减了沙，水少了，减了洪水，河床抬高了。这令我们非常伤心。我们搞了一辈子水利工作，所有理想中的工程都建成了，当然有很大成绩，但根本的问题还没解决，河槽的情况反而更恶化了。”钱副主席的意思就是说，长期以来，我们对来水来沙的时空变化给黄河治理开发和黄河防汛带来的长远影响没有真正认识清楚。２００３年渭河秋汛，才两年一遇的洪水，却出现了历史最高水位。经过小浪底水库控泄运用后，下游不足每秒３０００立方米的流量，却出现了这么复杂的防汛局面。社会上很多专家和学者都在探讨研究这个问题。但作为防汛部门，只是研究讨论水沙条件变化对防汛的影响是远远不够的，要从防汛的实际工作出发，调整工作思路，创新思维，针对各个工作环节，用实际行动大胆进行改革和探索，提出可操作的具体对策。

第二，关于工程抢险条件变化的问题

在２００３年汛前黄河防办主任会议上，我们提到了黄河水沙条件变化和下游主槽淤积会对防汛抢险的格局产生重大影响，会使河道工程的抢险更加困难。当时，我们的认识似乎已经清楚了，可是真正遇到了流量不足每秒３０００立方米的洪水，许多方面还是准备不足，仍有很多突出问题暴露出来。２００３年汛前讲到了洪水抄工程后路的问题，会发生陆路不通，水路难通，河道工程成为孤岛，抢险料物运不上来，后勤供应跟不上，河道工程抢险将面临非常困难的局面。２００３年黄河兰考蔡集工程抢险就出现了这种局面。再进一步，虽然对形势做了分析，但具体应对措施并没有真正到位，针对这种情况所做的准备仍不够充分，这说明对这种形势的严重性、严峻性的认识没有真正到位。黄河下游的平滩流量由上世纪６０至７０年代的每秒８０００立方米锐减到当前的不足每秒３０００立方米，局部河段不到每秒２０００立方米，２００２年和２００３年黄河下游都发生了漫滩。可是漫滩以后从多大程度上，从哪些方面将对黄河防汛工作产生影响，应该采取什么样的具体措施加以处理和解决，认识不尽一致，研究得还不够。

第三，关于经济社会发展环境对防汛工作的影响问题

党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，水利部党组提出了“从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展”的治水新思路。所有这些都要求防汛部门要认清形势，创新思维，对防汛工作的各个环节认真进行梳理，既要充分考虑社会、政治、经济等诸多因素对防汛工作提出的新的更高的要求，充分考虑人与自然和谐相处对防汛形势的影响，还要积极主动地思考问题、研究问题、准确定位，把一些新的思想和要求体现在实际工作中，而不是只停留在口头上。２００３年秋汛洪水处理中各方面有不同的需求，这些需求对防汛工作的影响事前我们没有充分的估计？社会发展环境的变化对当前的防汛方针有哪些影响？我们没有进行很好地分析研究，没有足够地思想和措施的准备。

第四，关于下游河道条件变化对小浪底水库设计运用的影响问题

随着黄河水沙条件的变化、河道条件的恶化和社会发展环境的改变，当前小浪底水库的调度运用条件和原来的设计有了很大的差别。小浪底水库设计时，没有很好地研究下游河道条件的变化和社会约束条件的改变对防汛工作整体形势的影响。２００３年黄河秋汛期间，小浪底水库的调度在某些方面与原设计原则有些不同，其根本原因是小浪底水库设计时没有考虑到下游主槽不足每秒３０００立方米的流量就要漫滩，没有考虑到黄河水资源会如此紧缺，没有考虑到当前已经提出了洪水资源化的问题等等。如果下游主槽漫滩流量能维持在每秒４０００至５０００立方米，那么黄河下游滩区受淹的几率就会大大降低，小浪底水库的调度也会从容简单得多。当前的现实条件和设计时完全不一样了，对这个形势的估计，这种变化对防汛的压力和影响，我们的认识和重视是不够的。

结论是，黄河防汛部门对整体防汛形势做了很多分析和研究工作，大方向是正确的，整体的定位也是基本准确的，但对防汛形势的变化给防汛工作带来的一系列影响以及防汛工作应做出什么样的适应性调整等深层次的问题，研究得还不够深入。

三、防汛预案编制存在的问题

当前，对洪水的调度和处理主要靠以小浪底水库为核心的四库水沙联合调度，其中中常洪水的调度最为困难。因此，２０００年以来，我们一直把中常洪水的调度作为近几年工作的重点。对此，黄河防总办公室做了大量研究和分析工作，制订了包括各种应急处理方案在内的各项防汛预案。黄河防汛和抗洪抢险总体上是有预案的，而且预案做得相当多，面上也都覆盖到了，具有一定的深度和可操作性。但通过２００３年黄河秋汛的全面检验证明，有相当多的重大影响因素在预案中没有充分考虑，某些环节实施起来可操作性不够强，存在这样那样的问题。

第一，在小浪底水库调度过程中，设计要求当排沙洞泥沙淤积到一定高程后必须清淤，叫做“门前清”，否则就会妨碍排沙洞的正常开启和小浪底水库的调度，严重时可能会导致水工建筑物遭到破坏，从而影响小浪底水库的安全。但是究竟在什么状况下，必须做到“门前清”，什么情况下可以采取其他措施，暂缓“门前清”，水库“门前清”排沙和上游水沙条件怎么配合、对下游河道的影响等问题在实时调度中没有真正研究清楚。

第二，小浪底水库大坝为土石结构，为了确保安全，水库水位按照设计要求要分阶段逐步抬升，且每个阶段都要经过至少３个月的检验期。小浪底水库前汛期（７月１１日至９月１０日）汛限水位是２２５米，９月１日至１０日开始向后汛期（９月１１日至１０月２３日）汛限水位２４８米过渡。按照一般规定，１０月２３日之前要维持不超过２４８米的汛限水位。也就是说，这期间无论上游来多少水，都要泄下去。黄河属资源型缺水河流，全年绝大部分水量来自汛期，１０月２３日以后再想从２４８米蓄到２５５米、２６０米，并且要维持３个月，很难有这样的条件。设计有这样的要求，但是在小浪底水库初期运用方式中对于在什么情况下可以实现水库的分阶段蓄水却没有非常明确的意见，在２００３年小浪底调度预案中也没有很好地明确这个问题，这样就使操作起来很困难。

第三，黄河流域严重缺水，洪水资源化问题在预案中考虑不够。２００３年８月底、９月初，渭河第一场水下来后，有些同志担心后续没水，又快到后汛期了，提醒我们这个水是不是放掉要慎重考虑。也就是说，黄河尤其需要洪水资源化，从上到下都有这个要求。由于前期考虑洪水资源化进行了水库的调度，后期来水超出了我们的估计，使后期小浪底水库调度的空间小了一些，增加了调度的难度。这都表明，在洪水处理中，洪水资源化问题在防汛预案中考虑得不够充分。

第四，黄河下游滩区居住１７９万人，当前的河道边界条件使漫滩几率大大增加，且漫滩之后就要顺堤行洪，给黄河大堤防守带来很大压力，群众生产生活受到很大影响，撤迁也存在很大困难。滩区群众的迁安救护预案，实行的是村对村、户对户安置措施，并且签有责任状，但这些措施到底有没有真正落到实处？签责任状的对应户互相之间认不认识？双方靠什么联系？是不是每年汛前都进行重新核实、调整、更新？２００３年汛前，河南、山东两省分别签了几十万份群众迁安救护责任书。但实际漫滩以后，又有几户群众是真正迁到对应的村庄和对应的住户家去的？明明知道洪水漫滩后要抄后路，围困村庄，在预案里准备了几条船把群众送走？船从哪里来？预案里是不是得到真正落实了？有的地区连自己有多少船只能参加抗洪抢险都不清楚，预案里也没有明确来源，到战时了，东借西挪，不知所措，缺乏可操作性。

第五，２００３年河南兰考蔡集工程抢险时间长、困难多、压力大。中央领导同志有批示，各方都积极参与，人员较多、规模较大，料物、运输、技术、后勤保障等各方面关系错综复杂，很难协调。大规模抢险的预案也需要进一步研究。

第六，２００３年秋汛从渭河到黄河下游，都遇到了一些紧急事态，象道路不畅、船只搁浅、人员落水等等，防汛预案中是否都考虑到了？尤其是在抗洪抢险中遇到下雨道路泥泞不堪，使黄河抢险变得十分困难，可是预案中没有对策，缺乏应急解决措施。

第七，黄河防汛预案是以防汛部门为主、地方政府参与编制完成的。但总体上来讲，主要工作还是防汛部门做的，预案编制完成后，给地方政府看一看，熟悉一下，签个字就批了。但实际上有的地方政府也没怎么看，也没有认真研究到时候能否做得到、预案的可操作性到底怎么样。这样就带来了预案的形成过程、预案的内容和编制方式等问题是不是需要改进，是不是具有一定的社会基础的问题。

第八，长期以来，人们大都拘泥于传统的工作方法和思维方式，不习惯于变化了的社会环境、社会需求和经济结构来调整自己的工作思路和工作模式，不能很快转变角色。当前的防汛预案与社会发展的情况有一定的脱节。

这些问题是讲防汛预案制订的思路和做法。明明知道有些情况和问题要出现，有些困难的局面要应对，那么就要在防汛预案中有所考虑，要有充分的准备和具体的应对措施。预案编制要从指导思想上、根本体制上和形势分析上进行调整和改革，只有这样，编制出来的预案才能适合社会和市场的需求，才具有可操作性。

四、防汛预案执行存在的问题

２００３年黄河防汛预案的执行从整体上、大原则上是正确的，也是有效的。但是，部分预案执行不到位，效果不是很好。

按照预案要求，堤防偎水后，随着水深的不断增加，每公里要求的巡堤抢险基干班也要相应增加，尤其强调“五时”和“五到”，“五时”即黎明时、吃饭时、换班时、黑夜时、刮风下雨时，“五到”即眼到、手到、耳到、脚到、工具料物随人到。长期以来，我们编制有相关挂图和学习小册子，巡堤查险预案非常准确，也完全正确，应该说没有什么问题，推广到全国都是正确的。２００３年秋汛，黄河下游部分大堤偎水已经半个多月了，黄河防总办公室接到的报告上，清清楚楚写着每公里已经上了多少个基干班。但在有的堤段现场却只有为数不多的巡堤查险人员，而且相当一部分人员都躲在帐篷里打牌。有了非常好的预案，为什么执行得不好，存在较大差距，主要原因在哪里？

出现这些问题可能有以下几个原因：第一，责任制不落实。这是个核心问题，责任制不落实不仅包括思想认识不到位、麻痹大意、没有责任感、没有大局观念，同时还有管理、领导、组织等内容。第二，现有的体制问题。黄河防汛实行的是以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，可实际上，从地方政府、人民群众，甚至是防汛部门自己都认为，黄河防汛基本上是河务部门的事。这个思想认识的存在使地方政府和黄河防汛部门在实际抗洪抢险过程中的关系变得非常复杂。第三，在黄河下游，抗洪抢险行政首长负责制在执行上有体制上和工作上的缺陷。黄河所有工程的建设管理由河务部门负责，地方政府不清楚；黄河主要洪水的处理地方政府不参与；黄河防汛抢险所备的料物由国家负责，地方政府无权调动。行政首长负责制把防汛抢险责任落到了地方政府头上，地方政府对黄河防汛业务掌握得不多，很难有效履行职责和开展工作。目前，整个建设管理体制的缺陷，还没有通过非常好的机制去解决，还没有研究透其内在关系，找出维系良性运行的好办法。滩区受淹、大堤偎水后，一个时期地方政府把主要精力都用在了滩区群众迁安救护方面，较少顾及黄河大堤的巡查和防守。从根本体制上讲，地方政府的思想定位和防汛部门有差距。思想不统一，体制不理顺，地方政府怎么能全身心投入呢？这个体制的缺陷这么多年来一直存在，每次抢险过后总结都提这个问题，但是一直没有能够很好地解决。

在这个体制下，河务部门与地方政府、防办与地方防指究竟是一种什么样的工作关系？这种关系对落实防汛责任制有什么影响？从分析这种关系入手，应该做哪些工作，这些工作是不是都做到位了？也值得进行认真思考和研究。

以前讲防办的日常工作总是强调四大职能。第一，对于防指来讲是参谋，要当好助手；第二，对于防指各成员单位，防办要代表防指做好协调工作；第三，对于下级防办，有领导和直接指导的任务；第四，对于应急状态，按照预案有越级应急处置的权限，因为应急状态时间紧，来不及报告，就先行处置，随后再报。防办要紧紧围绕这四个方面的工作打好基础，练好基本功。２００３年秋汛黄河防办和地方防指之间的关系处理过程中出现了很多问题。黄河防办人在河务局，河务局是中央的河务单位，又是地方防指的成员单位，具有中央与地方的关系，但防办又有办事部门的关系。从防汛实行行政首长负责制方面讲，黄河防办在具体抢险上是要服从地方防指的，但地方防指对黄河防办没有人、财、物的直接指挥、调度、管理权。如果地方防指不接纳黄河防办的参谋意见，防办到底该怎么办？是完全服从，听从指挥；是各负其责，各干各的；还是防指要听黄河防办的指挥？黄河防汛责任重大，黄河防办是黄河的业务部门，现在黄河部门同志普遍的认识，地方防指应按黄河防办的意见办。则名义上的参谋，成了实际上的指挥。这个关系究竟应该怎么处？怎么定位？这几个关系在２００３年按照预案去指挥操作的时候，很多地方发生了明显的冲突。这些冲突在今后的抗洪抢险中还将继续存在。这就说明，以行政首长负责制为核心的黄河防汛责任制在执行上可能有些方面本身就没有理清。退一步讲，即使理清了，也还需要形成法规，形成制度，明确地予以规范。在２００３年渭河秋汛中，也存在个别地方行政领导定的抗洪抢险方案从技术和现场限制条件来讲，存在很多问题，但没有人敢说，到实际抢险的时候就不得不重新修改方案。这就存在了既要坚持原则，又要落实责任制的问题。

２００３年秋汛工作的实践表明，各级防指的工作机制不够完善，有的遇到重大问题时不开会，不会商，没有例会制度，责权利不够明确，好多事情变成了临时动议，不依照平时做的各类防洪预案去做。黄河防汛指挥机构对重大事情的决策机制是否非常清晰，也应该进一步研究。另外，就是工作抓落实的问题，目前抓落实的手腕不够硬，措施不够得力，责任追究没有真正落实，各级防汛部门要从思想认识上和机制方面进行深入的研究和探讨。

五、下一步开展工作的思路

上面主要是提出了供研究和讨论的问题。各级防汛部门要根据经济社会发展的需求和科学发展观的要求，按照“两个转变”的思想，把２００３年秋汛和抗洪抢险的实践作为今后的典型范例，以全面总结经验教训为基础，反复摆问题、查原因，提出下一步需要重点研究解决的问题。各单位、各部门要紧紧围绕修订预案这个中心环节，从落实预案的可操作性入手，积极主动和地方政府沟通，力争早日在思想上、认识上、行动上实现真正统一，形成一个有机的整体。要认清形势，理清思路，紧密结合各自工作实际，拟定出具体工作计划，狠抓落实、求真务实，创造性地做好黄河防汛准备工作。