摘要：本文分析了黄河下游治理存在的四个主要问题和五条主要原因、两大需求和七项主要治理目标，提出了“宽堤固河、高滩深槽；水沙联调、二级分化；主动减灾、积极避水、政策调整；保城（工）稳农、维持基流；水沙资源化、多目标利用和社会化、市场化、信息化和现代化的管理，科学、人与自然和谐、可持续发展的治理环境”的近期综合治理对策，并对重点内容作了阐述。

1  主要问题分析

1.1  四个主要问题 

1.1.1  多年来人类活动及自然因素综合作用的累积影响使下游河流形态和功能向不良状态发展。主要表现是：水沙条件的时空变化对塑造河流正常形态十分不利，导致河道主槽萎缩、二级悬河加剧，排洪排沙能力降低、维持各种功能的可用水量减少等。

1.1.2  抗御洪灾的能力不足。（1）部分防洪堤防强度不够；（2）滩区人民生命财产安全风险过大。表现在漫滩几率大、安全设施少且标准低、安置和补偿机制不健全等。

1.1.3  对区域社会经济发展的支撑能力减弱。（1）水资源的实际承载能力不能满足区域经济发展的需求；（2）滩区社会经济发展条件和人类生存环境太差。

1.1.4  治理、开发和管理的社会经济环境尚不够合理、和谐。（1）治理开发规划与区域社会经济发展规划缺少直接的衔接；（2）条块分割的管理体制导致防洪抢险与河流治理的责任主体相脱节；（3）法规、政策不够完善，法治环境建设亟待加强。（4）人与自然的相互和谐问题较多。

1.2  原因分析  上述问题的存在有相关性，有些互为因果。研究解决这些问题不能单纯从自然科学的角度，单纯针对问题的表象去寻求对策，应该用社会经济发展的观点进行综合分析，指导黄河下游的综合治理。存在上述问题的根本原因是：（1）流域和区域社会经济发展与黄河治理开发的内在关系、相互影响及上中下游之间的相互影响关系分析不够，流域治理缺乏协调和整体性；（2）水与沙的内在联系、相关规律、联合调度管理重视、研究不够；（3）黄河自然规律复杂、治理难度大；（4）流域经济基础薄弱、发展需求大、投入强度不足。（5）工程技术问题研究的多，软环境研究的少。

2  治理目标 

治理目标的确定是讨论治理对策的前提，又首先取决于社会政治经济发展和现代治黄的需求。

2.1  从整体讲，当前对黄河下游治理有两大需求：（1）对区域社会政治经济发展的适度保障和支撑；（2）满足河道自身最低限度的良性发育。前者是河流外在功能的体现，后者是河流健康生存的前提，二者互为依托，同时并存。如果河流已不具备对区域社会政治经济发展适度保障和支撑的能力，势必要破坏其良性发育；反过来，如果河流已不能满足自身最低限度的良性发育，其适度的保障和支撑能力也不再具备。

2.2  两大需求下的主要治理目标是：（1）实现黄河防洪的安全保障；（2）实现滩区人民生命的安全保障；（3）实现区域水资源安全的适度保障；（4）河道内和近海区生态的基本维持；（5）促进滩区经济的适度发展；（6）形成水沙资源综合利用效益最大化的基本河道形态；（7）进行社会化、市场化、信息化和现代化的管理，形成科学、人与自然和谐、可持续发展的治理环境。

3  实现治理目标的主要对策

3.1  宽堤固河、高滩深槽  （1）宽堤：即许多专家提出的“超级堤防”、“相对地下河”等。黄河下游大、中、小水，河势摆动都可能对防洪产生严重威胁，有一定的宽度保障其强度的堤防是非常必要的；（2）固河：完善河道整治工程，基本稳定主槽。为防止“横河斜河”、不影响水沙的横向交换、使发生大于漫滩流量的洪水自然漫滩、同时为破除滩区生产堤创造条件，河道控导工程应为“低坝深基”，工程高程与当地滩面平，在基本建设阶段应完成符合工程稳定的“深基”；（3）高滩：以基本消除河道横比降为标准，不追求绝对的“高”。“低坝深基”是基本消除河道横比降，消除“二级悬河”的主要前提条件；（4）深槽：维持4000～5000m?/s过洪能力的河道主槽。

3.2  水沙联调、二级分化  

3.2.1  水沙联调：克服以往把洪水处理和泥沙处理相分离、割裂水沙的有机联系、脱离黄河水沙必须统一治理自然规律的情况，不管是洪水处理还是泥沙处理，都要同时算水帐和沙帐，同时分析水资源利用和减淤、生态的综合效益。按“水沙并重”的原则，始终把洪水和泥沙联合调度作为黄河治理、开发和管理的基本原则。

3.2.2  二级分化：利用小浪底水库运用初期有较大库容的有利时机，尽量多地首先调控出有利于恢复下游主槽排洪排沙能力的水沙过程。汛期对高含沙、较大洪水要坚持“淤滩刷槽”的调度，对含沙量较小的中小洪水要适当拦蓄削峰，通过水库群的调节，在主槽内灵活地进行“调水调沙”调度。汛期的平水期和非汛期调度也要尽量“二级分化”，或小流量维持基本用水，或调出平滩流量“调水调沙”、维持主槽的过洪能力。通过洪水泥沙调度的两个“二级分化”并配合其它措施，解决“主槽萎缩”和“二级悬河”的不利局面，尽快恢复并维持下游主槽的过洪能力，减小对大堤的防洪压力和滩区洪灾损失。

3.3  主动减灾、积极避水、政策调整   黄河滩区179万人的生命财产安全和社会经济的发展将成为黄河下游治理的突出问题，以人为本的理念必须给予充分重视。

3.3.1  主动减灾：把主槽过洪能力恢复到4000～5000m?/s，通过对洪水泥沙的“二级分化”调度，减少漫滩几率，实现主动减灾。

3.3.2  积极避水：近期以“连台联保为主，外迁安置为辅”。2003年兰考蔡集漫滩后，有几个现象值得注意，(1)少数群众的房屋被水浸泡，但这部分群众只要本村可以投亲靠友、或有空地临时搭建帐篷就地安置的，基本不愿意迁出。凡就地安置的比迁出的更安全、生活更好安排、人心更为稳定。(2)影响群众安全和生活的主要问题是村内道路低洼、房台分别被水围困成为孤岛、群众的活动受到限制；由于道路中断，船只缺少，村庄和外面交通不便，必须的人员进出和生活用品不能及时运送。

小浪底水库建成后，超出下游滩区安全建设标准的洪水发生几率大大减小，考虑到必要性和可行性，当前应首先解决小流量漫滩的成灾损失。因此，近1～2年滩区安全建设应该集中资金，由专业队伍施工，把房台变连台、把村内低洼的道路修到标准高度，增加就地安置群众的空间。完成后可以保证在多数年份漫滩情况下，受淹群众可以全部就地安置，加之以村为单位的必须生活用品的联合保障，实现“连台联保”为主的安置模式。真正遇到了超出滩区安全建设标准的洪水，各级政府应发布紧急动员令，按应急方案撤离人员，确保群众的生命安全。

在群众自愿、迁出去的群众生产生活能稳定发展的前提下，国家应给予扶持，鼓励群众永久地迁出去居住，逐步减少滩区的人口。“外迁安置” 可作为近期的辅助措施积极推进。

3.3.3  政策调整：主要内容是“受灾补偿、扬牧抑农”。当前对滩区群众受灾后采取的是救灾，而不是有法规政策依据、有标准的政府财政补偿，其主要理由是黄河滩区是自然行洪河道，本来就是要行洪的，淹了不能补偿。这不符合社会公正、风险公平的原则。

建立黄河滩区群众受灾补偿政策的基本理由是：①从法律、道德、社会学的范畴承认历史和既定事实，应确立这个群体在滩区的生存发展权；②对这个弱势群体更应该体现社会公正、风险公平。应该承认，从黄河滩区形成的历史过程、滩区形态讲，这个群体从自身利益出发，要求修建一定标准的生产堤保护其安全和发展权是有道理的。但为了黄河的治理和更大区域国民经济发展安全保障的需要，国家禁止修建生产堤，以这个群体承担的更大风险减小了受保护区内的风险。按照社会公正原则和风险公平理论，这种国家行为的后果应由国家承担，因此，应该依法建立滩区洪灾的国家财政补偿机制。

与国家补偿机制的建立相对应，滩区群众应按有关法规承担合理的风险，如破除生产堤、调整生产结构、禁止种植高秆作物、禁止近堤取土等等。对违背法规规定的行为造成的损失，国家可不予补偿，形成用法规、政策调整风险和社会行为的机制。

滩区生产结构应适应洪水漫滩致灾的规律，尽量有利于减灾，应在政府和市场的引导下“扬牧抑农”，由以农为主调整为以牧为主，漫滩时只要牲畜及时上台转移，灾害损失便可大大减小。

3.4  保城（工）稳农、维持基流   从总体发展趋势分析，由于黄河水资源承载能力距相关区域的需求相差太大，即便外流域调水和节水型社会初步实现后，黄河下游将继续面临供水短缺的局面。为使有限的水资源发挥最大的社会和经济效益，有必要结合社会经济发展的预测，进一步优化水资源配置，并制定相应的供水管理政策。

3.4.1  保城（工）稳农：黄河下游沿岸人口高度密集，城乡人畜饮水是必须保障的重大社会政治问题。由于黄河冲积平原地下水严重超采及城乡人民生活质量的提高，近几年，县城以下兴建自来水厂发展很快，山东部分严重缺水地区已实施平原水库向乡村供应自来水。黄河由以前主要向大中城市自来水厂提供源水，目前向县镇、乡村人畜饮水供水的范围和供水量在不断增加。这对黄河提供源水的保证率、供水方式和政策、水量的重新分配、水质满足饮用水标准等都提出新的要求。从社会安定、保障和提高人民生活质量、保障经济适度发展的要求，应该保证供给这部分水源。

此外，豫鲁两省是农业大省，面积占全国的1/30、人口占1/7、粮食产量占1/6、夏粮面积占1/3、夏粮产量占1/2.6，其中引黄灌区占相当大的比重。鉴于黄河下游引黄灌区粮食的地位、尤其是夏粮的地位特别重要，在水资源的配置上应该比其他农业供水区适度优先，以保证粮食的稳定和安全。

因此，对黄河下游的水资源配置应遵循“保城（工）稳农”的原则，由此产生的其他区域的不平衡，可以靠国家政策解决。

3.4.2  维持基流：从治理目标上，除必须适度保证的供水外，应维持河流自身和近海区最下限生态平衡用水。一般情况下，维持了近海区最下限生态平衡用水，河流自身生态平衡用水可基本保证。

维持入海基流应重视研究黄河三角洲的发展和生态平衡，中国三个大的三角洲，从陆海作用的角度，黄河三角洲开发最滞后。由于入海淡水减少，海水每年入侵100～170 m，对虾、黄花鱼等海洋生物产量剧减，东营和胜利油田的发展受到很大限制。应研究入海水沙的变化、河道尾闾的延长缩短和摆动、海岸线的前进和蚀退、海洋生态变化、河口陆海经济发展趋势等因子之间的相关关系，从而对维持河道合适的基流提供依据。

3.5  水沙资源化、多目标利用  

3.5.1  水沙资源化主要指变“控制水”为“管理水”，特别强调汛期的水沙资源化。主要内容包括：(1)通过对来水来沙过程、对水沙资源的需求及水沙资源化过程中风险分担的分析，研究水沙资源化的理论、工程设计功能的调整及调度方法、手段。应该认识到，无论从供水或冲沙来讲，汛期的洪水都是资源。要把汛期的洪水纳入全年的水帐中，按照多目标的需求和可控条件合理配置，并根据配置的用途确定其调控的方式。(2)在此基础上，通过中游水库群的多目标水沙资源化联合统一调度管理，对大洪水拦洪削峰，保证防洪安全，对多数中小洪水调洪调峰，既减轻对防洪的威胁，又保证汛期的水能充分发挥冲沙功能。其次，由于非汛期用来维持河道、近海、湿地等的生态用水必须依靠汛期的洪水资源予以补充，因此，对后汛期的洪水要争取多蓄一些，以备非汛期使用。

3.5.2  多目标利用指在水沙资源化多目标合理配置的前提下，公平科学地兼顾各方利益，努力争取综合效益的最大化。当前，包括下游滩区在内的相关区域社会经济的发展对水沙资源多目标利用有很大的需求。黄河下游水沙资源多目标利用主要通过已有水库群的联合调度管理来实现，水库群的综合效益和单个水库的利益都要争取最大化。因此，水库群的联合调度管理包括水库群设计功能的多目标和不同水库之间多目标的统一，即要通过一体化的联合调度实现防洪、减淤、供水、发电等综合效益，也要兼顾各水库的设计效益。

3.6  社会化、市场化、信息化和现代化的管理，科学、人与自然和谐、可持续发展的治理环境

要把软环境建设作为黄河下游治理的重要组成部分，鉴于此项工作比较薄弱，一个时期内应予重点加强。

3.6.1  健全的法律法规体系  要全面树立依法治黄的理念，鉴于流域性立法难度大、周期长，当前要把立法的重点放在省区人大和政府，首先督促协调防洪和抗旱立法执法问题。

3.6.2  完善的社会保障体系   当前体制上还存在着条块分割、中央管得太多太细、中央和地方职责不清的问题，直接影响保障体系的完善，需尽快理顺。理顺体制应遵循以下原则：（1）凡影响两省以上的事项由流域机构管理，其他均由地方管理。按此原则，工程建设和管理的统一规划、统一标准、统一督察、统一验收由流域机构负责，具体建设和管理应由地方负责；水资源统一调度管理由流域机构负责；洪水调度由流域机构负责，各河段的抗洪抢险应由地方负责；重大水事活动许可和执法监督由流域机构负责，具体水行政执法由地方负责等等。（2）由谁负责的事项，均应落实人财物、责权利的统一。（3）凡地方能办的事，中央不要直接负责；凡市场能办的事，政府不要直接负责。

黄河下游治理社会保障体系的完善当前重点在抗洪抢险方面。主要内容是：（1）抗洪抢险人财物的社会保障。当前抗洪抢险机制条块分割，基本上还是计划经济体制的模式，2003年秋汛抢险暴露出许多保障薄弱的问题。抗洪抢险的社会保障要借鉴、遵循市场经济条件下的国民经济动员理论，所需的动员对象由各级政府按“有利于充足及时的保障、有利于市场经济资源配置、有利于国家减轻负担、有利于企业效益增长”的原则，通过法规保障、资金引导、技术支持、政策调节、强化教育等措施制定科学的动员预案，一旦抗洪抢险需要，可以把各种适应平时生产生活规律的社会资源迅速转化成紧急需要的抗洪抢险资源，以保障各种抗洪抢险预案准确及时地落实。（2）洪灾风险的社会分担。主要是洪水灾害保险，这方面我国还没有实质性的进展，应加强可操作性研究。

3.6.3  科学的技术规范体系  黄河下游治理的技术问题十分复杂，有些问题长期以来存在截然相反的治理方案。对自然规律和技术方案的讨论应该有一个宽松的环境，但是对治理方案的决策应该依靠科学的技术规范体系，以保障其严谨和正确。因此，在有关国家标准技术规范的基础上，要根据黄河治理的需求，研究编制洪水泥沙调度、河道治理、水土保持、水资源调度管理、抗洪抢险、入河污染物管理等技术规范，靠科学的技术规范体系保障治理的科学有序。

3.6.4  先进的科技支撑体系   科技支撑更要体现社会化、市场化、信息化和现代化。当前工作的重点是：（1）在提升自身队伍科研水平的同时，要更广泛地向国内、向国际开放。（2）要制定政策，增加投入，重点引导科研成果转化为生产力、引导科研与生产和市场相结合。（3）把高级复合型人才的培养、引进作为重中之重。

3.6.5  良好的社会人文环境  （1）要加强黄河的历史、现状、发展前景及对中华民族、国民经济影响的宣传，引导社会关注、爱护、保护母亲河。（2）在黄河下游治理中要重视对自然景观的恢复、加强人文景观建设。（3）要增加地方政府和公众对黄河治理和管理的参与，各地要组织公众参加建立黄河良好社会人文环境的活动。通过建设良好的社会人文环境，增强黄河下游治理的社会效果。

3.7  实施过程  上述治理目标是一个有机的整体，实现过程应协调有序。（1）在工程措施上，“宽堤”和“连台”应首先实施。鉴于滩区群众的安全对中小洪水的调度及综合治理措施的实施有很大的影响，应当把滩区群众的安全设施作为黄河下游洪水处理和防洪工程体系的重要组成部分，列入黄河下游防洪基建尽快完成。（2）在管理运用上，重点应做好“水沙联调、二级分化”，其主要调度原则应在小浪底等水库调度规程中予以明确。（3）在治理环境上，首先应在体制上进一步理清中央和地方的责任。

4  几个问题

4.1  黄河下游治理与流域综合治理的关系  河流某一河段的变化对上下游都会产生影响，一般来讲，上游对下游的影响主要表现在人类活动及自然因素综合作用的累积使下游河流形态和功能发生的直接物理变化；而下游对上游的影响则主要表现在为维持必要的河流形态和功能，对上游的治理、开发和管理所提出的需求。通过二者的平衡协调，最终确定各河段的治理开发目标。

因此，黄河下游治理目标的实现很大程度上依赖于上中游治理开发目标的实现程度，集中体现在来水来沙条件的变化。需特别关注的问题有：（1）下游的治理目标确定后，需要对上中游的治理目标重新协调修订；（2）对上中游流域面上人类活动对降雨产流规律的变化趋势应特别给予注意。随着上中游流域面上社会经济发展对水资源的需求增加及拦截利用雨水的手段增强（如大规模兴建的生产生活水窖等），河道径流减少的趋势会加快。如何优化配置水资源及实现配置，有相当多的法律、社会、技术和经济问题需及早研究。（3）中游水库对水沙的多年调节问题。

4.2  蓄滞洪区问题  基于（1）小浪底水库建成后使用几率大大减小；（2）小浪底水库建成前的概率统计实际使用也非常少；（3）国家对蓄滞洪区使用的补偿政策已完善；（4）以人为本的理念和社会发展的必须。南北展和东平湖异地安置的人员应尽快使其回原地居住，适度发展生产。

4.3  黄河下游防汛的设防标准   由于“悬河”的作用，黄河大堤临水深度在中小洪水时与流量级相关关系不大，2000～3000m?/s漫滩时水深与7000～8000m?/s差不多，单纯按流量级动员抗洪抢险有很多问题。工程规划建设可以按流量级或相应水位，但工程设防和抢险动员应该按水位标准。

4.4  河道整治工程的建设问题   黄河下游河道工程建设长期以来存在的严重问题是：由于施工困难、资金不足，工程只做上部、不做基础，完成并验收的工程先天就是不稳定的；工程的基础靠以后抢险逐渐完成、抢险成为基建的继续；把基建应消除的工程风险、应承担的资金转移给抢险，抢险为基建背上了风险很大的行政和技术经济责任；同时，由于体制的原因，往往抢险经费不能及时足额到位，使抢险管理面临很多困难。鉴于当前的施工技术和国家财力完全可以保证一次性把基础做下去，因此，（1）基建工程要立即、彻底改变以前的管理模式，采取一切措施，在建设阶段把河道整治工程的基础按照需要一次性完成。（2）已建河道整治工程基础不稳定的，要做补充设计，在基建中分期列续建计划，分轻重缓急予以除险加固。

结语：黄河下游的治理的确很复杂。但基于社会政治经济发展的要求，系统完整地确定基本的治理目标和主要治理对策是进行有效治理的前提，是当前的紧要任务。要树立社会经济可持续发展、以人为本、人与自然和谐相处的理念，从多方位研究确定治理目标和主要对策。黄河下游的治理与流域综合治理相协调，在不太长的时间是可以取得明显效果的。