“堤防不决口”是黄河防洪的首要任务。在做到“堤防不决口”的前提下，根据当前黄河下游的防洪形势，我在二月份召开的汛前防办主任会议上提出了“抢险不跑坝 漫滩不死人”的防汛要求。有些同志把此单纯地作为一项年度防汛工作目标看待，认为要做到十分困难。针对这种情况，五月份检查防汛工作时，我在东平湖管理局对其需要延伸思考的问题再一次谈了看法。今年兰考蔡集工程抢险和东明滩区进水的情况充分说明，提出这样的要求除了是进一步明确防汛的工作目标外，还有其它一系列需要思考的问题。

    一、问题的提出

当前，黄河下游主槽淤积严重，河道萎缩，过洪能力严重降低，“二级悬河”加剧，漫滩流量普遍在2000—3000立方米每秒左右，梁山县雷口断面只有1800立方米每秒，漫滩几率大大增加。这种情况对黄河防洪、河道工程抢险和确保滩区群众生命财产安全十分不利。

1、导致小水高水位，堤防和河道控导工程的防洪标准相对降低。根据2003年汛前过洪能力分析，2000-3000立方米每秒左右流量漫滩后，“二级悬河”较严重河段堤前水位一般距当地8000立方米每秒流量的洪水位低1米左右。由于滩内道路隔堤的壅水作用，实际水位可能会更高。据汛前查勘，有相当数量的河道工程防洪标准只有3000立方米每秒左右。今年9月12日范县李桥工程当高村流量为2450立方米每秒时，水位几乎与坝顶平，防洪标准已严重不足。

2、由于“二级悬河”十分严重，小流量漫滩后，将首先在堤防临河形成3—5米深的堤河，切断河道工程和群众撤离通往黄河大堤的道路。而此时的流量级还处在控导工程的设防标准之内，抢险送料和后勤被切断，将严重影响抢险，极可能造成跑坝。

3、此时，正在参加抢险的大型机械设备已无法撤出，将严重影响黄河大堤的防守和抢险。

4、由于漫滩流量较小，还不能大规模动员滩区群众撤离。一旦后续来更大的洪水，道路被切断，群众撤离将非常困难，很难保证群众生命财产的安全。

5、极易形成小水大灾。

6、当前小流量漫滩的形式一般是生产堤溃口漫滩，漫滩水流相对较集中，长时间集中过流可能导致偎水堤段顺堤行洪。

在今年控制花园口2500立方米每秒流量左右下泄过程中，9月18日兰考县蔡集上首漫滩的情况充分暴露了上述问题。

9月18日8时夹河滩水文站流量2400立方米每秒，生产堤溃口后兰考北滩下部和山东东明县整个南滩被淹。兰考、东明南滩的所有道路被冲断。漫滩面积35万亩，水围村庄114个，人口近12万人。河南、山东省防指调集数百艘橡皮船、冲锋舟、木船等用于群众转移安置、运送生活物资。

由于兰考—东明滩位于“二级悬河”较为严重的河段，进滩洪水在行进中汇于黄河大堤堤根，形成3-5米深的堤根河。洪水偎堤长度35公里,其中兰考县偎堤长度9.4公里, 偎堤水深0.2～2.65米，平均水深1.3米，；东明县偎堤长度25.6公里偎堤水深1.8～5米，平均水深3米。东明县徐集水位达到68.88米，超出“96.8”洪水漫滩水位0.34米，接近历史最高水位。东明堤防出现较多的渗水和管涌险情。

洪水漫滩后，完全切断了蔡集控导工程的道路，数台大型抢险机械未能撤出。而继续抢险的料物、人员、设备运送不及，抢险局势一度十分危急。

    二、思考和措施

    1、防汛抢险方面

（1）当前，要适当降低河道控导工程的防守标准。根据当前河道控导工程防守标准普遍降低，漫滩后抢险困难的情况，以及主槽过流能力对小浪底水库调水调沙流量的限制，一段时期内，除高含沙大洪水外，2500—3000立方米每秒的流量级是小浪底水库常用的调控流量。黄河下游一旦漫滩，偎堤水深相当于8000立方米每秒左右的水位，黄河大堤的防守即成为重中之重。小浪底水库近期运用的目标之一，就是通过调水调沙尽快恢复下游主槽的过洪能力。因此，从工程实际的控导作用、抢险的总体部署要求、工程的实际防护标准等因素考虑，在主槽过洪能力没有明显恢复之前，河道控导工程的防守标准可降为当地流量3000立方米每秒。当预报将发生超过3000立方米每秒的流量时，大型抢险设备应当首先撤出，工程上首一旦漫滩，原则上该工程可以弃守。

（2）适当增加河道控导工程的防汛备料，调整料物结构。3000立方米每秒以下小流量漫滩后，在没有漫顶和弃守的情况下，应留部分人员观测河势、水位等，同时利用备料对重要部位进行必要的抢护。考虑道路中断送料困难的情况，要增加河道控导工程石料、麻绳、铅丝网片的备料定额。要增加柳料为储备品种，硬性规定在工程坝裆和连坝后种植高柳，增加自备料源。可考虑增备小型农用车作为场内运料设备。

（3）调整抢险力量结构，有针对性地修订抢险预案。受洪水漫滩影响，抢险预案中的取土场、进出场道路、后勤保障措施、抢险方法和材料等都会发生变化。因此，要从调整、增强整体水上抢险机动力量入手，针对小流量漫滩的影响修订抢险预案。黄河下游河南、山东河务局要组建具有较强水上运送大型设备能力的“水上机动抢险队”, 现有黄河防汛机动抢险队要增配冲锋舟、水上挖掘机等设备，要研究模块化的抢险队伍和设备结构，可根据需要灵活的组建成建制的水上机动抢险队。

（4）加强抢险队伍的安全保障。要按防御设防标准洪水的标准在河道控导工程管理段驻地修建避水台，以保证发生突发事件时来不及撤出的抢险人员和重要设备的安全。

    2、优化水库调度、实施两个“二级分化”

（1）洪水调度“二级分化”。对于高含沙大洪水要坚持“淤滩刷槽”的调度；对含沙量较小的中常洪水要利用小浪底水库运用初期有较大库容的有利时机，适当拦蓄削峰，灵活地进行“调水调沙”的调度。通过洪水调度的“二级分化”并配合其它措施，从根本上解决“主槽萎缩和二级悬河”的不利局面，尽快恢复下游主槽的过洪能力，相对提高、恢复控导工程的防御标准，减小漫滩几率。

同时，通过把含沙量较低的中小洪水调控成平滩流量级的“调水调沙”流量，可避免因漫滩造成的堤防防守和控导工程抢险困难。因此，在当前“二级悬河”形势严峻的情况下，调控含沙量较低的中小洪水实际上是防汛的一种重要措施和有效手段，符合通过洪水调度尽量减小灾害、保证工程安全的目的。

（2）平水调度“二级分化”。汛期的平水期和非汛期的水库调度要按已研究的成果，尽量避免不利于下游减淤的流量出现。既要进行小于800立方米每秒或大于2600立方米每秒（小于漫滩流量）的“二级分化”调度，避免出现冲上段淤下段的现象，从而影响整个下游河道主槽的不利调整和过洪能力。

    3、工程建设和加固

（1）对当前防御当地3000立方米每秒流量标准不够的工程，应该应急安排加高加固。

（2）加固根石是基本建设的继续，针对小浪底水库近期运用对下游河道恢复过流能力的影响、减少水流长时间冲刷导致工程出大险，避免因漫滩后抢险困难造成跑坝，近几年要把加固根石作为河道控导工程建设维护的重点。要编制加固根石的年度计划并列入基本建设。

（3）加快重点河段综合治理进度。当前小流量漫滩造成抢险紧张、群众受灾严重的区域主要在“二级悬河”最严重的兰考东坝头到孙口河段。因此，近期要把该河段作为标准化堤防建设、河道整治、淤堤根河和堵串、滩区安全建设等治理的重点。这个河段防汛抢险、救灾形势的好转可使黄河下游中小流量防汛的整体局面得到缓解。

    4、滩区安全建设和政策

（1）国家对滩区总体上要实行“主动减灾、积极避水、政策扶持”的方针。

    主动减灾：通过各种措施增大主槽过洪能力，减少漫滩几率。如果主槽过洪能力恢复到5000立方米每秒左右，通过水库群的洪水“二级分化”调度，在多数年份下游基本可以避免漫滩。

    积极避水：发挥中央、地方、群众三个积极性，大力开展“房台变连台”的安全建设。群众一家一户的房台可以三方出资，道路等公共设施中央和地方政府投资。其标准确定的原则与小浪底水库运用、下游河道减沙、减缓淤积的作用年限相对应，在50年一遇洪水下，应做到群众的房子20至30年不因漫滩而倒塌。

政策扶持：黄河滩区内居住有180万群众是历史形成的，宽阔的滩区具有滞洪区的属性，黄河滩区的经济发展与黄河的治理开发和防洪安全密切相关，滩区群众生产生活水平的提高需要给予高度的重视。在政策方面，对漫滩损失政府应参照蓄滞洪区的补偿精神制定相应的补助办法，给以补助。

要加强政策引导的积极作用。滩区内的生产堤、片林和高秆植物严重阻水，影响行洪，各级政府和防汛指挥部应依法予以清除。但也要发挥积极政策的引导作用，在滩区补助政策中，应明确对违反规定的种植和建筑遭受的损失不予补助的原则。

继续积极稳妥的破除滩区生产堤。生产堤的存在与滩区的自然地理属性、与国家的政策、与滩区群众利益和防洪效益的平衡、与群众生活水平提高的需求和实际的差距有密切关系。虽然国务院1974年就决定要废除滩区生产堤，但多年来屡禁不止的事实说明，目前，我们还没有很好的处理好这些关系。其主要原因是没有把河道行洪与滩区群众生产生活水平的提高作为统一目标和谐平衡发展来考虑。要打破以往专题规划的限制，把黄河下游滩区及相邻地区作为一个完整的区域，制定包括防洪和经济发展的综合国民经济发展规划并积极实施。在此基础上，进行有计划的破除生产堤，恢复河道行洪排沙、滞洪落淤、淤滩刷槽的自然属性。

(本文作者为黄河水利委员会副主任）