和衷共济 团结协作
以黄河安澜和水资源安全保障流域经济社会和谐发展
——在黄河防汛抗旱总指挥部成立暨2007年黄河防汛抗旱工作会议上的报告
黄河防汛抗旱总指挥部常务副总指挥、黄河水利委员会主任 李国英
（２００７年６月４日）
同志们
黄河防汛抗旱总指挥部的成立，标志着黄河防汛抗旱工作进入了新的历史发展阶段。召开本次会议的目的，在于贯彻落实国家防总全体会议和全国防汛抗旱工作会议精神，分析黄河防汛抗旱面临的形势，安排部署２００７年黄河流域防汛抗旱重点工作，提高认识，统一思想，以黄河安澜和水资源安全保障流域经济社会和谐发展。
一、黄河防汛抗旱工作步入新的历史阶段
（一）黄河防汛总指挥部在确保黄河安澜中发挥了重要作用，为流域经济社会的持续发展提供了坚实保障
新中国成立初期，黄河下游防洪基础薄弱，洪水威胁严重。根据形势需要，１９５０年中央人民政府政务院决定，成立由河南、平原、山东省人民政府负责人及黄河水利委员会主任任正副指挥的黄河防汛总指挥部，主要负责黄河下游的防汛管理。１９６０年三门峡水库建成运用，将水库上、下游的防汛工作有机地联系在一起，１９６２年国务院决定，黄河防总总指挥、副总指挥由晋、陕、豫、鲁四省负责人和黄委会主任担任，主要负责黄河中下游的防汛工作。１９８３年水电部鉴于有关省和黄委会领导常有变动，经报请国务院批准，黄河防总由河南省省长任总指挥。１９９６年增补河南省主管农业的副省长和济南军区副参谋长为黄河防总副总指挥。１９９７年国家防总为进一步发挥流域机构的综合协调作用，调整了黄河防总领导成员，黄委会主任担任黄河防总常务副总指挥。
黄河防汛总指挥部的每一次调整，都赋予了新的职责和任务，都和流域经济社会的发展紧密相连。黄河防汛总指挥部成立５７年来，在国家防总的领导下，在中下游各省人民政府的支持下，黄河防总认真贯彻落实党中央、国务院有关方针、政策，认真履行组织、指导、协调、监督黄河中下游防汛的工作职责，军民同心协力，创造了新中国成立后黄河下游伏秋大汛岁岁安澜的光辉业绩，有力地保障了流域经济社会的稳定发展。
（二）黄河防汛抗旱总指挥部的成立，是流域经济社会发展需求和黄河水沙关系变化的历史必然
进入２１世纪，不断增长的流域经济社会需求、黄河水沙关系变化、水沙调控手段的增强和日新月异的科技进步等对黄河的防汛抗旱工作提出了新的更高的要求，也使我们对加强黄河上中下游水沙的统一调控，使之减少灾害、发挥更大效益成为可能。黄河的洪水凌汛、泥沙淤积、水资源紧缺、水污染凸现等问题，其表现常常只发生在局部河段，但问题的症结与流域上中下游的治理开发紧密相连，解决的途径也必须从全局着手，实现流域水沙的统一、联合调控。
新中国成立５８年来，我们实现了黄河伏秋大汛岁岁安澜，但是，黄河防汛抗旱任务依然十分艰巨。黄河“９６?８”洪水，花园口站洪峰流量仅７６００立方米每秒，却造成下游堤防偎水９５２公里，偎堤水深最深处达５．７米，各类险情达１７０处，洪水漫滩面积３７０余万亩，淹没耕地３０１万亩，直接经济损失６５亿元。２００３年９月，内蒙古河段流量不足２０００立方米每秒，却造成巴盟乌拉特前旗段堤防决口，淹没面积３１平方公里。２００３年秋汛，渭河华县站洪峰流量不足４０００立方米每秒，造成干支流堤防决口９处，５８处河道整治工程出现较大险情或重大险情，堤防全线偎水，撤离人口２２万余人。也是在这年秋汛中，黄河下游花园口站洪水流量仅２４００立方米每秒，河南兰考蔡集漫滩，十几万人被淹，黄河大堤出现重大险情，抗洪抢险形势一度处于危机状态。
上述问题表现在局部河段，但直接原因是黄河干支流河道主河槽淤积萎缩，排洪能力降低。目前，黄河宁蒙河段平滩流量由１９８６年的３５００～４０００立方米每秒下降到不足２００Ｏ立方米每秒，局部河段只有１０００立方米每秒左右。２００２年黄河下游平滩流量由上世纪８０年代的６０００立方米每秒左右下降到１８００立方米每秒，河道萎缩，主河槽淤积，“二级悬河”发育，黄河下游河道主河槽的排洪输沙能力处于历史上最不利的局面。
造成河道萎缩、主河槽淤积更深层次的原因是黄河流域水沙关系趋于恶化。一方面，受全球气候变暖影响，流域降水偏少，加上用水增加，来水总量相应减少；另一方面，干支流水库的调蓄，改变了河道来水来沙的自然特性，上游水库的拦蓄致使进入宁蒙及中下游河道的洪水量级和出现几率相应减少。黄河约６０％的水量来自上游，而９０％的沙量来自中游，上游水量的减少直接导致水流含沙量的增大。来水的变化和黄河水沙异源特点使整体水沙关系发生了明显改变，加剧了“水少、沙多、水沙关系不协调”，致使下游河段主河槽淤积萎缩，排洪输沙能力日益降低。
从水资源安全看，与防洪情况基本类似。在较长一段时间内，流域水库调度没有考虑下游用水需求，致使１９７２～１９９９年，２８年中黄河下游利津站共发生了２１年断流。１９９７年为解决下游用水危机，实施了从龙羊峡水库长距离应急调水。虽然严重旱情表现在局部河段，但直接原因是流域自然来水减少和用水增加造成的，更深层次的原因是流域水资源缺乏统一管理和水量统一调度。
近几年，黄河实施全河水资源管理和水量统一调度以及连续五次调水调沙的实践证明，要解决黄河防洪和水资源安全问题，必须加强全流域水资源统一管理和水沙统一调度。
（三）黄河防汛抗旱总指挥部的成立，必将在黄河流域防汛抗旱工作中发挥重要作用
黄河防汛抗旱总指挥部的基本职责是贯彻落实《水法》、《防洪法》、《黄河水量调度条例》等法规，按照国家防总的要求，组织、指导、协调、监督黄河流域的防汛抗旱工作。为了履行好国家赋予黄河防汛抗旱总指挥部的职责，要建立有效的运行机制，每年定期召开黄河防汛抗旱总指挥部会议，研究部署防汛抗旱重要工作，不定期召开黄河防总成员会议，研究协调解决流域防汛抗旱的有关问题，建立防汛抗旱信息报告和共享机制，建立健全规章制度，依法规范黄河防汛抗旱工作，确保黄河防汛抗旱总指挥部高效运行。
我们相信，在国家防总的领导下，流域各省（区）和防总各成员单位团结协作，密切配合，加强沟通协调，强化服务意识，依靠人民解放军和武警部队的支持，以最大限度地满足流域防汛抗旱的需求为目标，针对带有全局性、突发性的关键问题，提高快速反应和处置能力，黄河防汛抗旱总指挥部就一定能为流域防灾减灾、经济社会发展做出积极的贡献。
二、黄河流域防汛抗旱形势及存在问题
当前及今后一个时期，黄河防汛抗旱形势既有有利的一面，也有不利的一面，特别是对存在的主要问题，必须保持清醒的认识。
（一）党和国家高度重视黄河治理工作
２００６年１０月，胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理对黄河治理开发分别作出重要批示。今年５月１日，胡锦涛总书记在郑州视察黄河时指出：“黄河是中华民族的母亲河，黄河治理事关我国现代化建设全局，关系亿万人民的安康。黄河水多了不行，少了也不行，脏了不行，泥沙多了也不行。一定要加强统一管理和统一调度，标本兼治，综合治理，进一步把黄河的事情办好，让黄河更好地造福中华民族。”总书记的讲话充分肯定了黄河在国家现代化建设中的重要地位，并对黄河的安危给予了高度重视，强调黄河一定要加强统一管理和统一调度，明确了黄河的治理开发，尤其是黄河的防汛抗旱工作所必须遵循的原则。中央和国务院领导的重视，是我们做好流域防汛抗旱工作的有力保证。
（二）黄河防汛抗旱能力得到全面提高
新中国成立以来，党和国家及流域各省（区）高度重视黄河治理工作，初步建成了防汛抗旱工程体系，非工程体系日趋完善，为确保黄河防洪安全和水资源安全创造了条件。
黄河上游先后建成了龙羊峡、刘家峡等１７座干流水利枢纽，可以有效控制上游的大洪水，减轻凌汛威胁，也为洪水资源利用奠定了坚实的基础。黄河中游干流修建了万家寨、三门峡、小浪底水利枢纽，小北干流河段河道治理工程初具规模，渭河近期治理规划的实施将大大提高工程的抗洪能力。小浪底水库投入运用和标准化堤防建设使黄河下游“上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系进一步完善。水库工程及干流和重要支流防洪工程的建设，为我们确保防洪安全奠定了必要的工程基础。
在非工程措施方面，防汛法规不断完善，各级政府对防汛抗旱工作高度重视，形成了以行政首长负责制为核心的防汛责任制体系；建立了较为完整的黄河水文测报体系；防洪预案、抗旱应急预案科学性和可操作性明显增强；锻炼和培养了一批防汛抗旱专业技术人才队伍，积累了丰富的防汛抗旱经验；各级防办应急处置能力明显增强。
（三）当前黄河防汛抗旱形势依然严峻，问题仍较突出
黄河河情的特殊性和复杂性决定了治黄工作的艰巨性和长期性，新情况、新问题不断显现，黄河防汛抗旱还存在着一些薄弱环节和突出问题，面临的形势依然严峻。
１．黄河流域洪水威胁依然存在
根据国家气象局预测，今年汛期降水分布格局将以南涝北旱为主。主汛期我国将出现两个多雨带，其中北方多雨带位于东北至华北北部一带，南方多雨带位于长江中游地区。根据上述天气预测，多雨带位于黄河流域暴雨区的南北两端，稍有移动即对黄河产生重大影响。同时，极端突发灾害天气事件可能偏多，极易出现旱涝急转、旱涝并存的局面。黄河下游已２０多年没来大水，发生大洪水的几率在加大，加之小浪底到花园口区间尚有２．７万平方公里的无工程控制区，百年一遇洪峰流量仍达１５７００立方米每秒，这一区间紧邻黄河下游，一旦发生暴雨洪水，对黄河下游威胁很大，对此，我们必须予以高度重视。
２．河道淤积萎缩，排洪能力降低的局面尚未得到根本改变
对于宁蒙河段河道萎缩问题，由于上游水利枢纽众多，调度运用复杂，我们还没有找到合适的调水调沙方式以减少主河槽淤积、逐渐恢复其排洪能力。
对于恢复小北干流的排洪能力和降低潼关高程，当前缺乏骨干水利枢纽的调节，古贤水库的上马尚没有明确的时间表，当前的状况短时期很难得到明显改善。
黄河下游虽然经过五次调水调沙，主河槽最小平滩流量由２００２年的１８００立方米每秒提高到目前的３５００立方米每秒，但主河槽的过流能力仍然偏小，洪水的漫滩几率仍较大，严重威胁着滩区１８１万人民群众的生命财产安全。按照国家防总批复的《黄河中下游近期洪水调度方案》，当黄河发生４０００～８０００立方米每秒洪水时，小浪底水库对三门峡以上高含沙洪水不能拦蓄，若发生此类洪水，黄河下游“小流量、高水位、大漫滩”的局面仍不可避免。
另外，一些水库库区移民保安问题较多，三门峡库区塌岸仍然很严重，沁河上目前没有控制性工程，一旦沁河下游左堤决口，势必威胁新乡等城市与京广铁路、１０７国道安全，乃至打乱海河水系造成大面积灾害。若保左堤而实施右堤分洪，沁南滞洪区数万名群众的安全和撤离都存在严重问题。
３．流域干旱缺水形势十分严峻
近年来，流域经济社会的发展对水的需求不断增加，黄河资源性缺水问题更加凸现。今年入春以来，黄河流域部分地区出现了较为严重的旱情。受去年干旱缺水影响，当前骨干水库蓄水不足，与２００６年同期相比，黄河干流龙羊峡、刘家峡、万家寨、三门峡、小浪底五大水库可调节水量偏少６８亿立方米。据预测，今年６～８月黄河上游地区降水量将偏少２成左右，因此，可能发生抗旱水源紧张、受旱面积进一步扩大、部分城市供水发生短缺的局面，抗旱形势十分严峻。
４．防汛抗旱工作还存在薄弱环节
按照抗大洪、防大旱和应对局地极端气候灾害的要求，黄河防汛抗旱工作还存在一些薄弱环节：一是以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制还没有完全落到实处，水库防守抢险责任有待加强；二是部分干部群众对当前的防汛抗旱形势认识不清，存在不同程度的麻痹思想和侥幸心理；三是部分防洪工程标准低，隐患多，中小水库和河道问题更为突出；四是侵占河道、任意设障现象屡禁不止，影响河道行洪安全；五是洪水测报设施不完善，洪水预报还不能完全支撑防汛抗旱决策；六是防汛料物储备不足，黄河滩区和蓄滞洪区安全建设滞后。
总之，今年的黄河防汛抗旱形势仍然十分严峻，对此我们必须要有清醒的认识。要把困难和问题估计得更充分一些，克服麻痹思想和侥幸心理，进一步明确并落实各项责任制，加大工作力度，充分做好防大汛、抗大旱的各项准备工作。
三、近期防汛抗旱工作目标及２００７年防汛抗旱重点工作
黄河防汛抗旱必须着眼长远，立足当前，统筹安排。
（一）近期防汛抗旱目标
“十一五”期间，黄河防汛抗旱工作要力争实现以下目标。
１加强黄河干流水库统一调度，全面实现由控制洪水向洪水泥沙管理的转变。黄河上游：以防洪安全和水资源安全调度为主，充分发挥综合效益，相机开展调水调沙，遏制宁蒙河道萎缩的局面，力争宁蒙河道排洪能力有所恢复。黄河中下游：继续坚持洪水泥沙管理并重，构建以古贤、小浪底水库为主的水库群水沙调控体系，通过水库群的水沙联合调度，塑造有利于水库和河道减淤的协调水沙过程，使小北干流防洪形势有所好转并有效地降低潼关高程，维持黄河下游河道主河槽４０００立方米每秒左右的平滩流量，全面推进“稳定主槽、调水调沙，宽河固堤、政策补偿”的黄河下游河道治理方略。
２坚持工程与非工程措施并重，构建科学合理的流域防汛抗旱减灾体系。一是强力推进已批复的防洪工程建设，完成病险水库除险加固和防洪工程建设任务，全面提升工程抗洪标准；二是抓住黄河流域综合规划修编的有利时机，统筹考虑工程和非工程措施建设内容，按构建完善的流域防汛抗旱基本框架的要求，做好流域防汛抗旱规划修编工作，为今后流域防汛抗旱能力建设奠定良好基础；三是进一步提高对黄河洪水的预报、调度和管理能力，力求在暴雨洪水预警预报系统、泥沙预报、冰凌预报等方面获得突破；四是加快流域防汛抗旱信息化建设，构建流域防汛抗旱信息平台，实现流域防汛抗旱信息共享。
３大力推进洪水资源化工作，制订完善的黄河抗旱应急调度预案。按照国家防总的要求，对有条件的水库，加强水库汛限水位分期和动态控制研究，推动洪水资源化工作的开展。对黄河干流和跨省（区）支流建立完善的黄河抗旱应急调度预案。
（二）２００７年防汛抗旱重点工作
今年黄河防汛抗旱工作的指导思想是：以防汛抗旱“两个转变”为指导，着眼于全流域防汛抗旱工作，围绕“流域防汛抗旱管理、水库群水沙联合调度、理顺防汛抢险管理体制、提高防办能力、滩区补偿政策研究、防汛抗旱信息化建设”等六个主要方面，扎实工作，以黄河安澜保障和谐社会建设，以水资源安全支持经济社会可持续发展。
今年黄河防汛抗旱的任务是：确保黄河大型和重点中型水库不垮坝，一般中型和小型水库设防标准内洪水不垮坝；确保黄河干流标准内洪水大堤不决口；遇超标准洪水，要尽最大努力，采取一切措施缩小灾害；同时充分利用洪水资源，尽最大可能变害为利。
１．落实各级防汛抗旱工作责任制，健全防汛抗旱组织体系
各省（区）要全面落实防汛抗旱责任制，进一步完善以行政首长负责制为龙头的各项责任制，规范工作程序，明确各部门的职责和任务。要进一步加强部门之间的协调联动，完善应急响应机制，提高防汛抗旱的整体效能。要不断健全完善防汛抗旱监督机制，确保各项防汛抗旱工作落到实处。
２．修订完善黄河防汛抗旱预案，增强预案的针对性和操作性
各级防办要结合本地工作实际，修订完善各类防汛抗旱预案，形成完整的防汛抗旱预案体系。要督促有关部门制订和完善本部门、本单位防汛抗旱预案，明确水旱灾害的防范措施和处置程序。各有关省（区）要做好滩区、蓄滞洪区群众和库区移民迁安救护预案的编制工作。要加强对预案的动态管理，针对工作中存在的问题及时进行修订，不断增强预案的针对性和操作性。今年黄河防总将按照轻重缓急，全面开展黄河干流和跨省（区）支流防汛抗旱应急调度预案的编制工作，请各有关省（区）做好准备，完成相应的工作任务。
３．加强水库管理，保障水库防洪安全
各水库管理部门要对所有安全度汛工作进行深入检查，对发现的问题要集中力量、限期整改并备案留察督办。所有水库必须严格按已批准的调度运用方案运行，服从有管辖权的防汛抗旱指挥部的调度和监督。黄河干流及重要支流已建或在建水利枢纽工程建设管理单位，要按照黄河防总的要求，明确防汛行政责任人、及时审批汛期调度运用计划和应急抢险预案，确保水库安全度汛。
４．继续做好黄河流域水沙联合调度工作
黄河下游要紧紧围绕“近期主要以恢复主河槽过洪排沙能力达到４０００立方米每秒”这一目标，继续进行汛前调水调沙生产运用。汛期调水调沙是小浪底水库今年水沙联合调度的主要任务之一，要深入研究汛期调水调沙的有关调度指标，切实做好汛期水库和河道的减淤调度。继续开展宁蒙河段调水调沙方案研究工作，相机实施，以遏制宁蒙河段河道持续萎缩的局面。沿黄各有关省（区）政府、各级防指、各单位要全面做好调水调沙的各项准备。
５．加强防汛抗旱基础工作，强化应急管理措施
各级防指要按照国家防总的要求，把防汛抗旱应急管理工作摆到重要位置，充分发挥综合协调作用，强化防汛抗旱的各项职能，努力从快速反应、完善法规、新闻宣传等方面深化职能，不断提高应急管理能力。《中华人民共和国水文条例》已于６月１日开始实施，各级防指及有关部门要认真做好宣传贯彻落实工作。各省（区）防办要按照国家防汛抗旱指挥系统一期工程建设项目要求 加强对项目的建设管理。要抓紧开展流域水库调度信息平台和黄河防汛指挥调度中心建设，逐步推进流域防汛抗旱信息共享。
在汛、旱情发布、新闻宣传方面，各省（区）防指要重点做好以下三个方面工作：一是各省（区）要严格制定汛、旱情发布制度，流域和各省（区）洪水预报信息、实时水情、雨情、工情、灾情信息由黄河防总和各省（区）防指统一发布，其他部门不得擅自发布相关信息。二是各省（区）防指要及时掌握本辖区内的水情、雨情、旱情、工情、灾情信息，重要信息要在第一时间上报本省（区）政府的同时报送黄河防总。三是要加强新闻宣传的引导和管理，加强与新闻媒体的联系和沟通，建立新闻发言人制度，及时发布水旱灾情和防汛抗旱工作情况。
６．落实监管责任，加大清障力度
各级防指要加大清障力度，要广泛宣传，告知沿河地区群众严禁在河道内种植高秆作物及栽种片林。各级政府和防指要切实履行职责，落实监管责任，对发现的违章建筑和行洪障碍，尤其是主河槽内出现的行洪障碍要按照“谁设障、谁负责、谁清除”的原则，采取果断措施，坚决予以清除。
７．切实做好群众的避洪安置工作，继续推进滩区补偿政策研究
确保滩区人民生命安全是当前防汛工作的主要目标。各级地方政府一定要落实好滩区、蓄滞洪区群众和库区移民的迁安救护措施，制订和细化各项迁安救护预案，将撤退、安置、避洪等各项任务落实到单位，落实到责任人。要组织落实好群众自保自救措施，并充分考虑非常情况下的应急措施。
要把黄河下游滩区运用后享受国家蓄滞洪区补偿政策的工作做好、做扎实，力争使滩区运用补偿政策研究取得突破。
８．增强水患意识，搞好军民联防
当前人们的水患意识远未达到防御大洪水的要求。各级防汛指挥部门要认清今年的防洪形势，充分利用电视、报纸、广播等宣传工具，提高广大干部群众的水患意识，充分做好迎战大洪水的思想准备。
人民解放军和武警部队是抗洪抢险的重要力量，在历年的防汛抢险中做出了突出贡献。请兰州、北京、济南军区及相关省军区、武警部队根据黄河防洪的实际需要，对支援防汛的部队做出安排。各级防指要主动与部队联系，及时通报水情、汛情，搞好军民联防，要针对查险、抢险要求，通过演练、技术培训等形式组建一支由广大群众、治黄职工、解放军、武警官兵等组成的组织更加严密、技术更加精湛的防汛队伍，充分发挥人民解放军和武警部队的突击队作用，形成防汛抗旱救灾工作的整体合力。
９．切实抓好防汛检查工作，确保安全度汛
当前离黄河主汛期仅有一个月的时间了，在这段时间内，各省（区）防指要按照自查、核查、抽查的原则，深入细致地对汛前准备工作再进行全面检查，对检查中发现的问题要及时处理，暂时无法解决的要制定度汛措施，并制订切实可行的应急预案。黄河防总６月中旬将组织对流域重点地区的防汛抗旱检查，督促各地进一步加强防汛抗旱工作。
黄河防汛抗旱形势严峻，任务繁重，只要我们以“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，在国家防总的领导下，和衷共济、团结协作、落实责任、扎实工作，我们就一定能够做好今年的黄河防汛抗旱工作，以黄河安澜和水资源安全保障流域经济社会的和谐发展。
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