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黄河滩区发展困境和脱贫建议

发布时间:2015年05月21日 09:08:00

  编者按:黄河下游滩区既是沉积黄河泥沙、蓄滞大洪水的重要区域,又是189.5万人生存发展的家园。由于滩区人水争地矛盾突出、受一些政策法规约束,经济发展相对滞后。 

  2013年11月和2014年8月,九三学社中央分别与九三学社河南、山东省委,邀请国务院扶贫办有关司局负责同志、黄委有关专家,赴河南省濮阳市濮阳县、范县、台前县,山东省菏泽市东明县、鄄城县、牡丹区,就黄河下游滩区扶贫开发问题进行调研,针对滩区的发展困境,提出了滩区脱贫致富建议。 

 

黄河滩区发展困境和脱贫建议

九三学社中央调研组

    困境:灌溉难,交通难,安居难,上学难,成家难 

  黄河下游有120多个大小不等的滩地,滩区(含封丘倒灌区)占下游河道总面积的85%以上,涉及河南、山东两省42个县(区、市)、1954个村庄。国务院2013年3月批复的《黄河流域综合规划(2012-2030年)》(以下简称《规划》)确定滩区面积3154平方千米、人口189.5万。滩区是确保黄河安澜的重要组成部分,担负着保障黄河下游冀、鲁、豫、苏、皖5省1亿多人口生命财产安全的重任。 

  滩区属黄河河道范围,《水法》、《防洪法》和《河道管理条例》等法律法规对滩区建设做出了很多禁止性规定:工业项目不能落户滩区,基础设施项目一般不在滩区安排。这导致滩区水利、交通、电力、教育、卫生等基础设施严重滞后。例如,东明县滩区全社会固定资产投资在最高年份的2010年,也只及全省平均水平的1/3。滩区甚至未列入国家蓄滞洪区,无法享受相关补偿政策;虽然2012年有关部委出台了《黄河下游滩区运用财政补偿资金管理办法》,但之后没有出现漫滩,滩区实际上从未享受过相应的补偿政策。 

  由于水利基础设施长期投入不足,很多农田守着黄河浇不上水。例如,郓城县李集乡4万余亩土地,需要灌溉机井1000余口,但目前仅100余口。 

  不少乡村道路,甚至县乡公路或年久失修或未硬化,村民出行难、农产品运出难。例如,鄄城县旧城镇46%的村庄(大多在滩区)没有通公路。 

  滩区建房需要取土筑台,建设投资大,许多农户“3年攒钱、3年筑台、3年建房、3年还债”。 

  鄄城县鱼骨村位于黄河西岸,学生在村内只能上到小学三年级,三年级后须过浮桥到河东董口镇上学。学生过桥常在载重大车中穿行,十分危险,每到黄河汛期,浮桥拆除,学生只得被迫提前放假。受家庭收入低和办学条件差的双重制约,滩区人口文化程度很低,鄄城县滩区人口小学文化以下的占70%以上。 

  由于贫困,滩区姑娘出去打工不愿回来,外地姑娘不愿嫁进来。鄄城县赵李营村不到百户人家,光棍汉就有30余个。大龄村民成不了家已成为滩区的一个突出社会难题。 

  滩区群众世世代代在洪水风险中求生存,形成了与洪水共存的生产生活方式。随着滩区人口的自然增长,滩区群众对土地的渴求越来越大,很多河边地、嫩滩地被开垦为耕地。为保秋粮,修筑生产堤成为滩区群众迫不得已的选择,截至2004年,滩区生产堤已达882.58千米,成为影响河道行洪安全的隐患。因此,无论从滩区群众的生存发展,还是从保障黄河安澜功能的角度来看,都须将滩区部分人口逐步分类外迁或就地相对集中安置。但人口搬迁将是一个长期过程,且不可能将所有的滩区人口都移至滩外,所以滩区部分群众依靠滩区土地生存和发展的状况将是长期的,必须依靠滩区土地的高效、优化利用来谋发展、脱贫困、奔小康。 

    建议:采取切实有力措施推进滩区脱贫致富 

  九三学社中央调研组认为,解决滩区的问题应统筹处理保障黄河安澜功能与加快滩区脱贫致富这对尖锐矛盾,采取特殊措施,制定优惠政策,多管齐下,以现代农业的经营制度和生产方式创新,提高滩区群众与洪水的共存能力,加快滩区经济社会发展。 

  建议一:明确中央和地方事权,落实滩区搬迁及就近安置任务 

  长期以来,在国家和地方的少量补助下,滩区老百姓主要靠自身的力量筑台建房,但大多未能妥善解决防洪安全问题,还因反复筑台建房导致更加贫困。《规划》提出外迁、就地建大村台、临时撤离3种滩区人口安置方式。在落实人口搬迁及安置过程中,应吸取以往因安置不当、没有就业,导致外迁群众返滩的教训,总结各地的一些可行探索,确保外迁出去的居民有就业、有保障、稳得住、不反弹;就地安置的居民住得安、有发展、能致富、有保障。 

  为此建议,一是明确保护滩区群众的生命财产安全为中央事权。黄河治理属于中央事权,将滩区安全事权作为中央事权是合法合情的。中央政府的职责应包括,提供安置用地、负责安置补助,以及统筹协调搬迁群众的就业、上学等公共事务和医疗、养老等社会保障。二是调整并细化《规划》确定的外迁及就地安置任务。统筹考虑滩区不同区域的地情、外迁或就地安置的费用、未来生存发展需要的投入等因素,实事求是地确定外迁或就地安置人口数量、补偿标准,制定明确的时间表。特别需要注意的是,应充分考虑今后农业规模经营、集约化经营后,农业劳动力需求减少的趋势,合理测算就地安置农业人口的数量。三是有关部委应做出相应事权、财权安排,在实施防洪工程时,同步安排滩区大村台及台上基础设施建设。四是搬迁安置资金应主要由中央财政负责。通过中央财政、地方财政、节余建设用地指标筹资、部门项目资金整合和群众自筹等5个渠道共同筹措。五是配套产业应与外迁安置小区同步建设,社会保障要和人口迁移同步到位。 

    建议二:以做优做强现代农业为抓手,做好“一产接二连三”文章 

  滩区土地“一地两用”,黄委和地方政府各自行权,常常相互掣肘,弱化了综合治理成效和协调发展能力。 

  为此建议,一是将滩区纳入国家重点扶贫计划,实施整建制扶贫。《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》提出建设濮范台扶贫开发综合试验区,但至今未出台国家层面的具体支持措施,且范围仅限于濮范台三县,应将试验区扩展至整个滩区,实施整建制扶贫。应制定“黄河下游滩区发展规划”,并列入国家“十三五”规划。同时,河南、山东两省也应加强统筹协调,切实加强滩区的省内对口扶贫开发力度。二是着力扶持以现代农业为核心的滩区一、二、三产业发展。滩区现代农业发展已初见端倪,应大力扶持一批生产经营链条长、深加工增值高、辐射带动能力强的农工商紧密结合的产业。三是破除一些不利于滩区发展的政策性障碍。目前,滩区大量土地被违规划作基本农田,仅濮阳市滩区土地中基本农田就占94%。受《基本农田管理条例》规定限制,滩区耕地种植结构粮经比偏高,滩区农民很难借此脱贫。应根据滩区的实际情况,尽快将滩区土地作为一般耕地和其他农用地。鼓励农民将土地承包经营权以出租或入股形式,流转给农业企业经营,既增加农民土地财产性收益,又促进农业规模经营。围绕优势农业,大力扶持农业专业合作社发展。四是支持滩区在遵守《中华人民共和国河道管理条例》的前提下,发展生态休闲旅游业,开辟新的经济增长点,促进农民就近就地就业。 

    建议三:尽快完善滩区的基础设施 

  滩区生产生活基础设施历史欠账太多,要同步实现小康,必须采取特殊政策和措施,合力攻坚,尽快使基础设施有明显改善。 

  为此建议,一是编制实施滩区基础设施建设规划。生产基础设施既要满足现代农业发展的一般要求,又要符合滩区行洪的特殊要求。生活基础设施标准应高于滩区现行标准,防止短期内反复折腾“翻烧饼”。二是建立中央和地方统筹协调机制。整合项目资金,统筹实施一批必需的基础设施项目。三是从实际出发安排必要的农业、水利、交通等项目进入滩区,对农业、水利、交通、教育、卫生等项目取消地方配套。四是开展土地整理,改善农业生产条件。近年来,有关部门在滩区实施了一些土地整理项目,但仍有大量土地亟待综合治理。 

    建议四:推进科技扶贫,强化滩区发展的科技支撑 

  目前,滩区农业生产方式落后,亟须强有力的科技支撑。 

  为此建议,一是将滩区发展的科技支撑问题作为科技专项,尽快研究并组织实施。集中推广一批成熟的技术,提高科技在滩区农业经济增长中的贡献率。二是采取多种形式的科技帮扶措施。国家和省级农业科研机构选派人员进驻滩区,重点研究滩区盐碱地及沙化地治理、黄河富营养水利用、生态产业发展等问题;将滩区作为科技特派员制度实践基地,选派一批中青年科技人员驻点指导农业生产;鼓励科技型农业企业到滩区发展,带动农民依靠科技脱贫致富。三是定向研制符合滩区农业生产的设施装备,满足洪水漫滩时不受或少受影响,或者方便迅速移出的条件。四是建立符合滩区特点的发展风险基金,以及安全与生产保险制度。滩区运用现行补偿政策的效果具有或然性,难以“刺激”居民放心、放胆“试水”高效益与高风险同时存在的经济发展路径,不利于农业科技成果的推广运用。有必要由中央、省级政府和水利部门共同出资设立专门的滩区发展风险资金,帮助滩区抵御发展中遇到的一些特殊风险。 

    建议五:抓好教育和培训扶贫 

  由于小浪底水库下游支流有发生较大洪水的可能性,且小浪底工程的营运后期,大量泥沙随水下泄可能性增加,滩区漫滩的威胁将是长期的,再加之滩区土地的农业人口承载量有限,因此,必须通过教育和培训,大力提高滩区居民的文化素质和就业技能,使更多的群众凭知识和技能自然地离开滩区。 

  为此建议,一是巩固“普九”教育。由中央、省两级财政拨付专项资金,完善一批寄宿制完全小学和初中,对困难家庭子女发放生活补贴,保证每一个适龄少儿都完成义务教育。对未受完义务教育辍学的人口,只要个人自愿,均可免费续学。二是切实落实国家的贫困“两后生”(初高中毕业生)职业教育和培训扶持政策。三是根据当地产业特点和城镇化需求,加强农民工技能培训。据调查,当地外出农民工中绝大部分从事建筑业、加工业、低端服务业等体力劳动,且处于一种“候鸟式”的就业状态,很多人年老后仍回到滩区。应有针对性地免费为滩区外出务工人员提供技能培训,提高就业的技术含量,增加务工收入,使其能够在城镇长期稳定地工作生活。

                                                                                          责任编辑:裴亮


发布时间:2015年05月21日 09:08:00
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